財政支出績效評價是隨著財政支出效益理論的發展而發展的。從廣義上講，目前我國各級人大審查各級財政預決算，各級審計機關和財政監督機構監督檢查財政資金的使用情況，都在壹定程度上涉及到財政資金的績效評價，但這些行為主要是針對監督檢查，並不能算是真正的財政資金績效評價。從財政資金管理的角度來看，各級財政部門為了加強財政資金管理，也采取了壹些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價的發展現狀來看，雖然有了初步的基礎，但由於起步較晚，缺乏系統的研究，還不能適應我國市場經濟發展和財政改革的客觀需要。總的來說，我國財政支出績效評價存在幾個問題。(壹)缺乏統壹的法律保障財政支出績效評價的有效性，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、經常化。雖然我國公共投資部門也提出要完善項目投資決策程序，國家重點投資項目要從項目決策、建設決策、竣工驗收到財政支出績效評價進行管理。但到目前為止，我國還沒有統壹的關於財政支出績效評價的國家法律法規，這使得我國財政支出績效評價缺乏法律約束和制度保障。(2)沒有明確的管理機構。許多西方國家和世界銀行等國際組織都建立了公共支出績效評估機構，是公共支出績效評估的主體。然而，在我國，缺乏這樣壹個權威的財政支出績效評價綜合管理機構。財政支出績效評價主要在各管理部門進行，各部門主要從技術績效和項目管理兩方面評價財政支出績效。指標、方法、組織程序差異較大，難以形成統壹全面的財政支出績效評價。標準不統壹，使得財政支出績效評價結果千差萬別，缺乏可比性，難以保證財政支出績效評價結果的客觀性和公正性。這是我國財政支出績效評價發展滯後的重要原因。㈢沒有建立標準化的指標體系。目前，對各有關部門財政支出的績效評價，主要是依據壹些固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程的評價。評價側重於技術、工程和資金使用的合規性評價，對財政資金使用效率的評價不足。同時，各部門評價指標設置扁平化、單壹化，缺乏基於嚴格數據分析的科學、統壹、完整的指標體系，無法滿足從不同層次、不同行業、不同支出性質進行全方位、立體化評價的要求。由於缺乏科學規範的方法和指標，影響了財政支出績效評價結果的公平性和合理性。技術缺陷是我國財政支出績效評價發展緩慢的直接原因。(四)支出評價內容不完整由於缺乏科學、規範、合理的方法指標體系和健全的組織工作制度，財政支出績效評價內容不完整。第壹，註重合規性評價，而忽視效益評價。總的來說，目前有關部門開展的財政支出績效評價具有明顯的審計特征，即重點審計專項項目的支出行為是否符合現行財政政策和國家有關規定。但往往忽視項目效率或開發效益的評價，或因評價指標設置不全而無法進行項目的效益評價；二是評價對象僅限於項目本身，忽略了對項目內外部因素的綜合分析。財政支出績效評價不僅涉及項目過程的審計和投資與回報的評價，還包括對各種宏觀因素的評價，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響，投資行為對行業、社會和整個經濟執行的影響。但是，目前的財政支出績效評價並沒有包括這些內容，使得財政支出績效評價無法服務於宏觀決策。(五)對支出評價結果的弱約束由於財政支出績效評價制度的不完善和法律規範的缺失，財政支出績效評價結果僅作為相關部門的項目建設檔案保存，或作為相關部門加強新項目管理的參考。沒有對財政支出項目中取得的成績、存在的問題以及相關責任進行直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流於形式，而且影響和制約了財政支出績效評價工作的權威性。
二、財政支出績效評價體系的改革取向
(壹)評價層次分類根據財政支出績效評價主體和對象的不同，財政支出績效評價可分為財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和綜合財政支出績效評價四大類。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。由於財政支出項目是壹個部門(單位)財政支出的重要方面之壹，而且項目支出的內容非常廣泛，項目之間差異很大，項目的效益具有不確定性，因此，對財政支出項目進行績效評價，對於合理安排財政資金，提高財政資金的效益非常重要。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎。支出效益作為財政部門預算管理的基本單位，直接反映了財政支出的整體效益，因此是財政部門預算管理的重要內容之壹。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人大、* * *和財政部門，評價對象是各* * *部門(使用財政資金的壹級預算單位)的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎，也是財政部門預算管理的重要內容之壹。財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人大、* *監督機構、財政政策研究機構等。評價對象是財政支出的整體效益和部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價的對象是整體性的，其範圍可以是全國的財政支出，也可以是某壹地區的財政支出。根據我國財政管理水平，財政支出綜合績效評價可進壹步分為全國財政支出效益綜合評價、中央財政支出綜合績效評價和地區財政支出綜合績效評價。區域財政支出綜合績效評價可進壹步分為省、市、縣、鄉四級。上述評價工作的分類具有明顯的層級性，* * *構成了財政支出績效評價體系。上述四類財政支出績效評價工作的關系可以概括為三點:壹是目的相同，四類評價工作都是為了提高財政資金的使用效率；第二，層級分明。項目支出績效評價是對部門和單位評價的壹個重要方面。部門財政支出績效評價是單位財政支出績效評價的總和，綜合績效評價應以部門財政支出績效評價為基礎。第三，差異顯著。項目支出評價是對具體財政支出項目的社會效益和經濟效益的總體評價。部門和單位財政支出績效評價側重於財政管理效率評價，綜合績效評價是政策性評價。
(二)建立評價體系財政支出績效評價是壹項系統工程，涉及面廣，內容復雜。無論是評價工作的組織實施，還是評價結果的具體應用，都必須遵循壹定的制度規範。首先，建立我國財政支出績效評價體系的基礎是研究制定財政支出績效評價方法、財政支出績效評價方法選擇和工作程序、財政支出績效評價指標設置和標準選擇、財政支出績效評價結果應用等壹系列統壹的制度規範，明確國家財政支出績效評價工作規則、工作程序、組織方式和結果應用，明確相關行為主體的權利和義務。其次，要在財政資金執行的各個環節建立財政支出績效評價體系。財政資金總是處於不斷運動的過程中，在歸集過程中，采取集中歸集顯然比分階段歸集效率更高；在存貨方面，有效的現金管理可以提高資金效率，加強財務控制；在分配環節，預算目標的量化和分類有助於監督和評價財政支出，也可以清晰地衡量預算分配環節的成本和收益；在采購過程中，實施* * *采購制度可以實現分階段采購方式下無法實現的規模經濟；在支付環節，采用電子化集中直接支付方式是提高財政資金績效的有效途徑。因此，財政支出的各個環節都存在績效問題，應該研究建立財政資金執行各個環節的財政支出績效評價體系。三是做好財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價中的職責分工和業務分工的制度建設，從多方面加強和推進財政支出績效評價。(3)結合我國財政支出管理的特點和實際，采用活的評價方法，科學合理地對財政支出進行分類，是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。在討論建立財政支出績效評價體系之前，首先要按照壹定的標準和方法對財政支出的內容進行科學合理的分類，建立壹套科學合理的財政支出績效評價分類體系，作為開展財政支出績效評價的出發點和基礎。分類制度實際上是為財政支出績效評價搭建壹個重要的工作平臺。沒有壹個完整的財政支出績效評價分類體系，財政支出績效評價將會非常復雜和混亂。因此，有必要建立適合財政支出績效評價的分類體系。考慮到我國財政支出績效評價剛剛起步，單位和項目支出的績效評價可以按照財政支出的功能分為經濟建設、教育、科學、文化事業、社會保障、行政、國防、農林水、* * *采購等九大類，評價工作可以根據評價工作的具體情況在幾個進壹步的小類下進行。這種分類的好處是適應日常理財的習慣，簡單易操作，也便於基礎數據的收集。(四)完善評價體系根據我國的實際情況，財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統壹與專項指標相結合的原則。我國財政支出績效評價指標體系設置的目標是形成完整的財政支出績效評價指標庫。這個索引庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，也有賴於實踐中的逐步改進和完善。根據財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎上，分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價和綜合財政支出績效評價的指標數據庫。考慮到指標的適用性，各類指標可分為四類:壹般指標、特殊指標、補充指標和評價指標。並且根據指標性質的不同，各類財政支出績效評價指標可以分為定量指標和定性指標。(五)制定評價標準財政支出績效評價標準是指基於壹定數量的有效樣本計算出的標準樣本數據，用於衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標準按可計量性可分為定量標準和定性標準，按價值不同可分為行業標準、規劃標準、經驗標準和歷史標準，按時效性可分為現行標準和歷史標準，按標準形成的方法可分為計量標準和經驗標準，按地區可分為國際標準和國內標準。此外，還可以分為* * *標準、社會公共標準和私人機構標準。財政支出績效評價標準是對績效的準確衡量，標準的正確選擇對財政支出績效評價的結果有很大影響。評價標準的制定是建立財政支出績效評價體系的主要環節，也是財政支出績效評價具體工作面臨的重要工作步驟。我國要全面實施財政支出績效評價，不僅要建立科學、合理、規範的指標體系，還要統籌規劃設計財政支出績效評價的標準，研究指標與標準的對應關系，研究不同評價對象的標準選擇，通過多種渠道收集整理各類分類標準資料，條件成熟時研究建立績效評價標準數據庫。標準不是固定不變的，而是會隨著經濟的發展和客觀環境的變化而變化。因此，如何建立和維護更新的標準庫也是壹項非常重要的工作。為了提高相關評價標準的權威性，財政部門和相關部門可以效仿企業績效評價，定期發布相關評價標準。壹般來說，財政支出的經濟效益指標可以表示為成本效益的比重，收入和成本的具體內容根據效益指標的不同而不同；由於支出項目涉及不同的經濟社會領域，評價財政支出社會效益指標的標準往往不同。因此，在財政支出績效評價指標體系的研究中，財政支出所產生的社會效益指標的量化標準成為關鍵環節。由於財政支出的性質不同，在* * *活動中發揮的作用和目的也不同。衡量和判斷這些支出的績效，需要對應不同的評價指標，財政支出績效評價的標準要根據具體的目標、組織和實施機構以及評價對象來確定。(六)財政支出績效評價在績效預算編制中難以實施的主要原因是涉及部分群體的既得利益。因此，在制度的總體設計上，要充分認識到其實施的難度，選擇推進財政支出績效評價制度改革的切入點，以確保財政支出績效評價制度充分發揮作用。財政支出績效評價貫穿於財政支出安排和執行的全過程。在財政支出管理的各個環節中，從編制績效預算開始，構建財政支出績效評價體系是壹個很好的切入點。在具體的績效預算編制過程中，要結合預算支出管理實際，強化各個績效預算主要環節的制度約束。如果結合部門預算編制方案，各預算部門首先要進行自我評價。在這個環節中，要明確各部門的支出責任，建立獎懲措施和資金跟蹤返還制度。各部門要界定、識別、衡量和預測影響財政支出績效的因素，評價要實現的目標，制定科學合理的支出計劃，這是提高財政支出績效的前提。各部門要依托貼近財政支出實際活動的優勢，在編制本部門支出預算草案時，集中第壹手數據和信息，進行科學的項目評估；在各級財政部門預算審查中，要建立嚴格的績效預算審查制度，通過加強預算支出績效的審核、評價和綜合平衡，對績效較差、違法、不合理、不科學的部門預算支出計劃進行調整；財政部門應當建立預算執行過程中的績效跟蹤檢查制度，在提出公共預算時設立與支出相對應的效果指標；在預算執行中期報告中，要比較資金的使用和績效，在決算中報告資金的最終績效，對各部門的財政支出進行橫向成本效益分析，找出不同單位或部門之間成本效益差異的原因，為今後的支出決策提供依據。(七)創新評價方法好的財政支出績效評價方法是財政支出績效評價體系的重要組成部分，對財政支出績效評價結果的準確性具有決定性影響。目前，理論界提出了許多方法，如成本效益分析法、最小費用法、綜合指數法、因素分析法、生產函數法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評價法等。其中，《中央部門預算支出績效評價管理辦法(試行)》采用了比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法並應用於實踐。在市場經濟下的公共財政體系框架下，社會效益評價是財政支出績效評價的核心內容。在現有的評價方法中，既能簡單準確地評價財政支出的社會效益，又能滿足財政支出績效評價實際需要的方法有待進壹步研究。今後，在財政支出績效評價方法的研究中，應著眼於增加* * *工作和財政資金管理的科學性和公開性，提高* * *財政管理的民主性和社會參與性，深入研究適合社會效益評價的基本方法，按照民主、科學、簡便、準確的原則創新績效評價方法，引入聽證制度，創新績效評價方法體系，構建財政支出績效評價方法體系。(八)完善配套措施是支出管理改革的重要內容，財政支出績效評價體系的應用效果受各種相關配套改革措施的影響較大。為加快財政支出績效評價體系建設，應抓緊完善三個方面的配套措施。壹是科學界定財政支出範圍，嚴格按照公共財政框架要求解決財政支出“越位”和“缺位”問題。財政資金在退出競爭性投資領域的同時，要及時彌補市場失靈，切實提高保障社會公共產品的能力，使財政支出績效評價體系始終保持正確的服務方向。第二，適當控制財政支出規模。經濟社會事業協調、穩定、健康發展，需要財政資金的有效投入。但從經濟建設的實踐來看，財政支出增長過快，在有效發展經濟的同時，也給* * *帶來了債務負擔沈重等負面影響。因此，在建立市場經濟體制的過程中，要註意通過降低* * * *的實施成本來減少財政支出規模。例如，采取職務消費貨幣化、公車改革、政府後勤市場化等措施，可以有效控制行政成本的內生增長，降低財政支出績效評價體系應用的復雜性和難度。三是推進收支分類改革，調整支出結構。* * *收支分類體系包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三個部分，能夠從財政收支中清晰地反映* * *功能活動，對推進包括財政支出績效評價體系在內的各項財政改革具有重要作用。加快收支分類改革，可以為財政支出績效評價體系建設提供堅實基礎，降低績效評價體系實施難度。而且從預算科目來看，近25%的支出科目用於反映經濟建設的內容，只有壹個科目反映文化、教育、科學、衛生等社會支出。從資金投入看，經濟建設支出在整個財政支出中的比重仍然較高，社會投資比重仍然較低。在今後的支出結構調整中，要註意支持經濟建設與提高公共支出水平的關系，這不僅為公共財政體制的轉變創造了條件，也為財政支出績效評價體系的應用提供了廣闊的空間。(九)設立評價機構財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的主體。為了改變我國財政支出績效評價各自為政、缺乏獨立性和權威性的現狀，使財政支出績效評價制度化、規範化、法制化，真正形成對規劃、決策和管理的監督和制約，應在財政部門設立專門的財政支出績效評價機構，對全國財政支出績效評價實行統壹管理。同時，各部門要成立專門的績效評價機構，按照國家統壹的財政支出績效評價體系的有關要求，組織對本部門、下屬單位和財政支出項目的具體評價。鑒於財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用，需要賦予工作機構和相關人員必要的權力，如在信息查詢、數據采集、獨立取證、行政處罰建議等方面賦予壹些具體的權力。