隨著城市化的發展,城市的急劇膨脹造成了對土地的巨大需求。“攤大餅式”的向外發展城市與土地資源有限性的矛盾日益突出,控制土地增量、高效節約利用土地資源是未來城市發展中土地利用的必然趨勢。然而,城市土地增量控制已不能單靠片面增加建築密度、人為縮小建築間距,降低人均占地標準等簡單做法來解決。經濟的發展和人們生活方式的改變,使城市人均用地標準不但不能減少,而且應相應地提高,因為土地開發利用的配套水平越來越高。城市發展對土地的需求不得不改變城市規劃只在地表這個平面上進行的傳統觀念。嚴峻的現實促使人們將拓展生存空間的目光投向了空中與地下,努力尋找城市土地立體比的空間利用模式。
城市土地的空間利用,客觀上要求豐富對城市土地的價格評估,使城市土地空間權利價值更加明確、更加具體化。這有益於合理利用、最優配置城市土地空間;有助於更新和完善城市土地價格評估理論和方法。本文在闡述城市土地空間利用的基礎上,分析城市土地空間利用對城市土地價格評估的影響,對城市土地空間地價評估作初淺的探討,以拋磚引玉。
1城市土地的空間利用
城市土地的空間利用,應包括地表、地下和地上空間三部分。而目前亟待大量開發的是地上和地下空間。進行城市土地的立體化開發,是壹個全方位的系統工程,涉及到社會、經濟的各個方面,筆者認為,應從以下幾個方面來尋找出路和對策。
1)更新觀念,準確把握城市土地的內涵。土地較壹般的概念是指“地球表面的陸地部分,包括海洋灘塗和內陸水域”。從土地統計的角度來說,這壹概念是符合土地管理要求的,但就土地的資源和資產屬性來說,對土地的這種狹義解釋顯然不能準確涵蓋土地的本質(特別是城市土地)。從城市土地本身的資源性質或生產要素的資產屬性上講,城市土地不僅包括地表,而且包括城市範圍內的地上和地下空間,城市土地不是壹個二維平面,它是壹個三維立體空間。因此,城市土地利用,不能局限於單壹化的平面設想,應首先著眼於土地的空間開發,從而使土地這壹稀缺資源的利用效益達到最大化。
2)加強土地立法,明確土地的空間權利。我國有關土地法律、法規對土地權利的限定,主要是限定土地的所有權、使用權以及壹些他項權利。其中又是以土地使用權進入市場為基礎來構築整個社會土地權利體系,土地使用權的批租制度(即有償有限期出讓)是土地有償使用的核心。目前,我國的經濟體制在整體上已經踏上了向市場經濟的更高階段邁進的步伐,土地的權利將更加深入、更加廣泛地進入市場機制。這樣,改革初期從香港引進的曾經發揮過巨大作用的而現在越來越不滿足需要的土地批租制度,就必須從根本上予以更新,傳統的土地使用權,不能全面地體現土地的各項利用權利,應當根據土地的立體利用模式,豐富傳統土地使用權的內容,許可在土地使用權上設立其他物權,包括地上權和地役權等其他權利。對此,我國法學界已有很多探討,並提出了我國土地權利構成的基本框架如下①:
這壹土地權利構成體系,反映了土地空間利用的立法要求,為土地的立體利用奠定了法律基礎,亦為土地的空間地價評估設立了明確的權利狀態。
3)突破傳統觀念,以全新的眼光來搞好城市土地利用總體規劃。城市土地利用總體規劃是城市建設、發展的龍頭城市土地立體利用的思想要切實落實到城市規劃當中。從城市土地立體利用的內涵來看,城市土地利用不僅要合理規劃,統籌安排城市土地的平面功能,還必須高度重視城市土地空間的高效利用、遠景利用。因此,城市規劃部門必須更新觀念,自始至終地將城市土地立體化規劃放在壹個不可忽視的地位,力求在節約用地的基礎上全方位、多功能的發展。
4)積極探索城市土地立體利用的新模式。城市土地的立體利用涉及面廣,制約的因素較多,我們不僅要考慮城市土地的經濟利用,而且要註重城市發展的生態環境和社會效益,要從城市可持續發展的高度來認識城市的立體利用,努力探索適合中國城市發展道路的城市土地立體利用的新模式。
2土地空間利用對地價評估的影響
土地價格是體現土地壹定權利狀況下的土地收益價格。如前所述,土地的空間利用,壹方面豐富了傳統土地使用權的內容;另壹方面拓寬了土地利用的內涵。使得土地的利用收益與空間權屬狀況、空間的可利用程度及空間的立體區位效益產生必然的聯系,從而必將導致地價評估觀念與方法上的更新。
傳統的狹義土地概念是壹個二維平面的土地,傳統土地使用權的概念更多的亦是壹個二維土地平面使用權的概念對土地地上和地下的空間使用權利是靠城市規劃來限定的並未賦予明確的權利狀況。地價評估時則采用容積率修正的辦法來解決空間利用程度和空間立體區位效益的不同對地價產生的影響。這種方法雖然從壹定程度上考慮到了空間利用對土地價格的影響,但在實際操作中,非常難於把握因為地價隨容積率變化的規律較復雜。壹般情況下,隨著容積率的增大地價會隨之上升。但是這壹變化是有條件的,不是無限制的,當容積率增加到某壹臨界值時,繼續曾加容積率,由於建築成本的影響和立體區位條件的降低,地價反而會下降,這也符合門檻理論。而且這壹變化規律的量化受不同時期城市社會經濟發展水平,城市土地的不同區域條件、不同個別條件、不同土地用途等因素的影響,非常難於確定。不同城市的地價隨容積率變化的情況不同;同壹城市不同經濟發展水平下不同的市場環境下,地價隨容積率變化情況不同;同壹城市不同區域條件下的土地,地價隨容積率變化情況不同;不同用途的土地,地價隨容積率變化情況也不同。從理論上說,同壹城市不存在任何兩宗土地的地價隨容積率變化的情況是完全壹致的。因此,單靠容積率修正來解決土地空間利用對地價的影響是困難的,實際的評估經驗亦證實了這壹點。另外,采用容量率對地價進行修正,雖然說明我們已經察覺到了空間利用對地價評估的影響,即占有較高容積率者應付出較高的地價,但空間利用對地價增值影響的內在機制並未找到,或簡單的歸功於效用價值論和生產費用價值論。並未清晰表明土地空間權利利用狀況和空間立體區位差異對地價的影響。對此,我們應作較深層次的思考,對原有的地價理論和方法應進壹步發展和完善。
3 空間地價評估初探
目前,國內評估行業的不少專家學者均紛紛對地下空間及地上空間使用權評估問題發表獨到的見解,提出了具體的評估方法。具體歸納起來主要有以下幾種:
1)剩余法。其主要思路是預測新增加空間部分所帶來的售價增加額扣除新增設施投資費用及由此而增加的各種專業費用、利息、利潤、稅收後,以價格余額來確定新增空間的地價。
2)收益還原法。該方法的思路是由於增加了空間利用率,使得收益增加,再以壹定的還原利率將未來每年預期純收益增加額還原,即可求得新增空間地價。
3)基準地價系數修正法。該方法主要是根據基準地價,通過容積率的修正來評估空間地價。
4)財務凈現值法。這是壹種動態分析方法,凈現值是指開發項目在投資活動有效期內凈現金流量,按預先規定的折現率或稱基準收益率,折算到開發項目實施開始的基準年期的代數和,如果凈現值大於0,則項目可行,反之,則不可行。在應用該種方法時,壹般將空間地價作為未知數,以行業基準收益率或銀行利率結合風險利率做為折現率,求取空間地價。以上四種方法,雖然對空間地價的評估作了有益的探索,但第1、2種方法,主要是針對新增空間地價評估;第3種方法其實質仍是傳統地價評估方法;第4種方法,缺乏可操作性,因為投資項目的各年現金流量的編制,本身就沒有空間的概念,其中的地價因素又怎麽能體現其空間利用的涵義呢?況且,四種方法都是傳統地價評估方法在方法、技巧上的變化,並沒有對評估理論和價格體系發生根本性的變革。筆者認為,空間地價的評估,必須緊扣城市土地三維空間的內涵實質,充分體現城市土地的空間權利狀況,建立城市土地的三維立體區位理論。傳統的區位理論是以二維土地平面為研究對象的,立體區位理論,必然要以三維土地空間為研究對象。按照區位理論,任何土地價格都是體現壹定土地區位條件下的價格。空間地價評估要正確描述城市土地的立體區位條件,以及立體區位條件產生的立體土地區位收益。以城市土地的立體區位理論和立體收益理論為基礎,來研究城市土地的空間地價問題。第壹,我們要在立體的概念上,對城市土地進行立體區位條件下的土地分等定級,確定城市立體區位條件下各級、各類用地的立體基準地價(用元/立方米表示)。第二,以城市立體區位理論、立體收益理論為基礎,考慮建築物的立體建造成本,探討城市土地空間地價評估的各種方法剩余法和基準地價系數修正法等。第三,要充分考慮土地空間中權利狀況對價格的影響。從而建立起體現城市土地壹定空間權屬狀態下的、反映其空間立體土地收益的全新的空間地價評估和價格體系。
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