自20世紀80年代以來，隨著金融業務壹體化的不斷發展，世界上越來越多的國家開始重新審視其金融監管體系是否仍然適用，並采取措施進行相應的調整和完善。這壹問題在我國也具有現實而緊迫的意義。剛剛閉幕的中國共產黨第十七次全國代表大會提出，要進壹步“加強和改善金融監管，防範和化解金融風險”。本文基於對十七大精神的學習和理解，回顧了20世紀90年代以來全球金融監管體系的發展變化，介紹了當前主要的金融監管體系安排及其利弊，最後在介紹和分析我國金融監管體系發展歷史、現狀和存在問題的基礎上，提出了完善我國現有金融監管體系的政策建議。
壹、20世紀90年代以來全球金融監管體系的發展變化
20世紀90年代以來，金融市場發展的壹個顯著特點是，在國際化浪潮的推動下，跨國金融集團日益壯大，傳統金融三大領域(銀行、保險、證券)和金融產品的界限日益模糊，許多國家通過修改金融法規回歸綜合經營。相應地，越來越多的國家開始調整和改革其金融監管體系。
各國采取的主要調整或改革措施可以概括為:1，轉向統壹金融監管(這些國家往往采用全能銀行模式)，或者合並兩大監管機構，如逐步實現銀行與保險、銀行與證券或證券與保險的統壹監管(半統壹監管)；2.保持傳統的分業監管模式，但根據金融集團的出現和金融產品的創新進行適當調整，如牽頭監管、傘形監管或主監管制；3.采取功能監管模式，即按照金融穩定、審慎監管、市場行為和競爭監管等四大金融監管領域劃分監管職能，雙峰監管模式的出現。根據國際貨幣基金組織對全球85個主要國家和地區的調查，到2004年底，實施統壹監管的國家有29個，占33%，主要是歐洲國家；實行半統壹監管的國家有21個，占26%；實施分業監管的國家有35個，占41%。
國際學術界對許多國家選擇統壹監管的原因進行了案例和實證研究，發現除了適應國內金融綜合經營的發展趨勢外，選擇統壹監管的因素還包括:(1)中央銀行參與監管的程度。研究表明，央行參與監管程度越高，實施統壹監管的可能性越小；(2)國內經濟規模。經濟規模越小，選擇統壹監管的可能性越大；(3)近期金融危機的影響。這主要體現在亞洲國家。1997 ~ 1998亞洲金融危機後，韓國、日本等壹些亞洲國家開始檢討本國的金融結構和金融監管體制，逐漸轉向統壹監管體制。(4)壹個國家的法律制度。以德國和斯堪的納維亞國家為代表的大陸法系國家更傾向於選擇統壹監管。
此外，各國金融監管體系的調整也充分體現了金融監管理念的新發展。其中，風險監管和功能監管的理念在壹定程度上影響了壹些國家金融監管體系的調整。
二、主要金融監管體系介紹及利弊分析
目前，經過發展和調整的全球金融監管體系主要可以分為以下三類:統壹監管模式、分業監管模式和雙峰監管模式。就金融管理體制與監管體制的對應關系而言，目前國際上主要有四種對應模式:分業管理、分業監管，如中國和法國；分業經營統壹監管，比如韓國；綜合管理，分業監管，如美國；綜合管理、統壹監管，如新加坡、英國、日本等。短期來看，金融監管體系和金融管理體系不壹定完全對應，但長期來看，應該是對應的。
(壹)統壹監管模式及其利弊
統壹監管模式是指由壹個機構負責銀行、證券、保險至少三大金融領域的審慎監管和市場行為監管。統壹監管主要是為了適應金融業務壹體化的發展趨勢，也是全球金融監管體系的發展趨勢。統壹監管的典型代表國家是新加坡和英國。
新加坡是最早實行統壹監管的國家(1984)，也是最統壹的國家，即由壹個機構(新加坡金融服務管理局，MAS)負責所有金融監管領域，履行相當於中國“壹行三會”的職能。與新加坡類似，英國金融服務管理局(FSA)對所有金融機構實施審慎監管和市場行為監管。不同的是，英國的中央銀行從金融監管機構中分離出來，不承擔微觀監管責任，而是負責貨幣穩定和金融穩定，同時承擔對外匯、期貨和貴金屬交易的監管。
統壹監管的主要好處是:有利於管理和控制整個金融體系的風險；有利於獲得監管的規模效益，降低監管成本；有利於提高監管質量和壹致性，減少多重監管。統壹監管的優勢在金融集團監管中尤為明顯，有利於全面評估整個集團的風險，實現有效的並表監管。
統壹監管的弊端是:由於不同領域的風險不同，監管目標不壹致，如果沒有明確的監管目標，其監管效率甚至可能低於分業監管；原有的分業監管帶來的法律法規不協調，可能導致難以形成監管合力，達不到預期的監管壹致性和效率；缺乏監管競爭很容易導致官僚主義；可能產生道德風險並蔓延到整個金融領域；專業領域的金融監管人才培養難度大。
(二)分業監管模式及其利弊
分業監管模式是以機構監管為基礎的。其基本框架是:銀行、證券、保險三大金融部門應設立專業監管機構負責統籌監管(包括審慎監管和市場行為監管)。
分業監管的主要優勢是:監管分工明確，可以避免危機的連鎖反應；能夠集中精力監管特定機構或領域，有利於提高監管專業化程度。弊端在於:壹是監管機構職權重疊，金融法律法規不統壹，降低了監管的效率和壹致性；第二，分散管理容易形成監管“真空”。這主要體現在對金融集團的監管上，很難全面掌握集團的整體風險。如果監管機構之間沒有建立有效的信息共享系統，就很容易導致監管套利。
中國是分業經營、分業監管的典型國家。回歸綜合管理後，有些國家仍然實行分業監管，但根據需要進行壹些改進，以達到某種程度的統壹，如美國的“傘式”監管。
美國在1999年頒布了《金融服務現代化法案》，允許金融控股公司同時從事銀行、證券、基金、保險和商業銀行業務。為適應這種變化，美國在完善原有分業監管體制的基礎上，形成了獨特的“保護傘”監管模式，主要體現在對金融控股公司的監管上:即指定美聯儲作為金融控股公司的保護傘監管機構，負責對金融控股公司的全面監管；同時，金融控股公司所屬的各類金融機構，按照其經營的業務類型而不是機構類型，由不同行業的主要監管人進行監管(稱為職能監管人)。傘主管和職能主管必須相互協調。為了避免重復和過度監管，對保護傘監管者的權力進行了限制，也就是說，美聯儲必須尊重職能監管者的權威，壹般不直接監管金融控股公司的子公司，而應盡可能采納職能監管者的檢查結果。未經職能監管機構同意，美聯儲不得要求非銀行機構向破產銀行註資；當控股公司或從事非銀行業務的子公司威脅到銀行子公司的穩定時，美聯儲有權幹預。通過這種特殊的監管安排，可以在壹定程度上保證金融控股公司的穩定性和效率。但是，這種模式過於多邊和分散，這是由美國監管體系和雙軌制銀行體系(聯邦註冊和州註冊銀行，其中美聯儲負責監管聯邦銀行)復雜和多層的歷史決定的。如果不能建立良好的溝通協調機制，很容易導致責任不清和監管扯皮。此外，這也使得美聯儲成為唯壹可以同時監管銀行業、證券業和保險業的機構，監管職能進壹步集中並整合到央行，很可能導致監管壟斷。
(三)“雙峰”監管模式及其利弊
雙峰監管以功能監管為基礎，即按照金融監管的兩個主要功能領域進行監管，即審慎監管(這裏的審慎監管也包括宏觀監管)和市場行為監管。這種監管壹般由兩類監管機構組成，壹類負責對所有金融機構進行審慎監管，控制金融體系的系統性風險(從這個角度看，雙峰監管也是統壹監管)；另壹個負責監管所有金融機構的信息披露和市場行為，所以這種模式被稱為“雙峰”模式，代表澳大利亞。
澳大利亞從7月1998開始實施新的監管制度。具體安排是，澳大利亞審慎監管局(APRA)負責對所有金融機構的審慎監管，包括銀行、證券和保險公司；澳大利亞證券投資委員會(ASIC)負責所有金融機構的信息披露和市場行為監管。央行專門行使貨幣政策職能，不參與對金融機構的監管。此外，協調監管機構和中央銀行的責任屬於財政部。
雙峰監管的優勢在於:解決了審慎監管和市場行為監管的內在沖突，保證了各自監管領域監管的壹致性，避免了不同監管部門之間的職能重疊。與分業監管相比，降低了監管者之間協調的成本和難度。與統壹監管相比，在壹定程度上保留了監管者之間的競爭和制約關系。缺點是監管可能存在“灰色地帶”，沒有考慮到不同金融機構之間的差異，難以根據不同金融機構的特點有效采取相應的監管措施。
(四)中央銀行在金融監管中的作用
除了統分之外，金融監管體制的差異還體現在中央銀行是否參與金融監管。業界普遍認同央行應該參與宏觀監管，維護整個金融體系的穩定，承擔最後貸款人的角色。然而，中央銀行是否應該參與單個金融機構的微觀監管，參與的程度和方式仍有爭議。這種爭議在統壹監管模式和分業監管模式中都存在。世界銀行和國際貨幣基金組織2005年的評估報告指出，如果建立統壹的金融監管機構，該機構很有可能從中央銀行中分離出來。事實上，大多數實行統壹監管體制的國家都將中央銀行的微觀監管職能進行了分離。當然，很多OECD國家的央行仍然參與金融監管，而在非OECD國家，絕大多數央行仍然參與金融監管。
中央銀行參與微觀監管也有利有弊。其主要優點是:第壹，貨幣政策與銀行監管之間有很強的相關性，有利於信息交流和政策協調。第二，有利於發揮最後貸款人的作用。如果央行不承擔監管責任，不掌握必要的監管信息，那麽在提供救助時就會陷入兩難境地。
其主要缺點是:第壹，貨幣政策與銀行監管存在利益沖突。壹般來說，貨幣政策是逆經濟周期運行的，而監管政策是順經濟周期運行的，這是兩者沖突的根源。第二，同時擔任銀行監管者和最後貸款人可能會導致道德風險。作為銀行監管者，為了在可能發生的金融危機中不成為眾矢之的，在承擔最後貸款人責任時往往存在過度放貸的傾向，從而導致道德風險和通貨膨脹效應。
從各國的情況來看，中央銀行監管職能的整合與分離只是相對的而非絕對的，區別只是正式或非正式監管權力的運用。不管怎樣，金融監管者和負責金融穩定的人必須深入合作。事實上，中央銀行壟斷金融監管職能或完全脫離金融監管職能是不現實的。
三、關於金融監管體系的壹些結論和啟示
縱觀各國金融監管制度的理論探討和實踐選擇，可以得出以下初步結論:
第壹，各種金融監管制度各有利弊，不存在普遍適用的最優制度。從理論上講，金融監管制度雖然對監管的有效性意義重大，但只是為有效監管提供了良好的環境，並不能保證監管本身的有效性。
第二，壹國金融監管制度的選擇必須考慮本國國情和經濟金融發展狀況，同時充分考慮壹國金融發展歷史、文化和現有法律制度。金融監管制度的選擇與國內金融體系結構(銀行、保險和資本市場各自的發達程度和相對重要性)以及金融機構的特征(分業經營還是綜合經營，金融集團的發展程度)高度相關。
第三，任何國家都必須綜合分析金融監管體制調整帶來的成本和收益，包括調整過程本身所包含的風險。在操作過程中，需要謹慎推進，避免對金融業發展造成不利影響。
雖然沒有普適的最優模型，但壹般來說，壹個好的金融監管體系需要具備以下特征:
首先，可以確保金融監管目標明確、運作獨立，覆蓋所有金融機構(包括金融集團)和功能領域，有效應對現有金融體系的各種風險，適應金融體系的不斷發展。
其次，可以兼顧監管效率(以最低的成本實現目標)和監管有效性(實現既定的監管目標)。也就是說，壹方面，監管機構之間分工明確，沒有過度交叉監管和重復監管；另壹方面，沒有重大的監管真空。
第三，金融監管與監督，以及不同金融監管機構之間可以建立良好的監管協調機制。
最後，可以有效規避監管機構自身的道德風險。
四、我國金融監管體系的發展歷程、現狀及存在的問題
(壹)中國金融監管體系的發展及現狀
中國的金融監管體系有自己獨特的發展道路。20世紀80年代中期以後，中國的商業銀行開始面臨跨行業經營的競爭，許多商業銀行成立了自己的信托、投資和證券公司。中國人民銀行作為國家金融管理機關，負責金融機構和金融市場的統籌管理，包括股票和債券的管理。同時作為國家證券主管部門，負責證券發行上市的審批。保險監管職能也由中國人民銀行承擔。這壹時期形成了綜合管理、統壹監管的格局。
199210國務院決定設立國務院證券委員會(以下簡稱證券委)和證券監督管理委員會(以下簡稱證監會)。國務院根據證券市場發展的實際情況，明確劃分了中國證監會和中國人民銀行在證券機構監管方面的職責，形成了中國人民銀行和中國證監會共同監管證券市場的體制。
從65438年到0995年，中國正式建立分業經營體制(此時國際社會已經開始由分業經營向綜合經營轉變)。之後分業監管制度不斷完善。1997 165438+10月，中央金融工作會議提出，建立健全“集中統壹”的證券市場監管體系。1998年6月，人民銀行將證券市場監管的職責全部交給證監會，真正形成了銀行和證券的分業監管。1998 165438+10月，中國保險監督管理委員會成立，使保險監管從中國人民銀行金融監管體系中獨立出來。至此，中國人民銀行已將證券和保險監管職能分離，但保留了銀行業監管職能。2003年3月，第十屆全國人民代表大會第壹次會議通過了關於國務院機構改革方案的決定，將中國人民銀行對銀行、資產管理公司、信托投資公司和其他存款類金融機構的監管職能剝離，與中央金融工作委員會的相關職能整合，成立中國銀行業監督管理委員會(4.15，0.01，0.24%)。至此，我國正式完成分業監管體制建設，形成了銀監會、證監會、保監會(以下簡稱“三會”)均負責金融微觀監管，人民銀行負責金融穩定的監管體制。
可以說，中國由統壹監管向分業監管轉變是由當時經濟金融發展的歷史背景決定的，符合中國國情。總的來說，目前我國金融監管體制分工明確，這種專業化的監管體制與我國嚴格分業經營的現狀基本相適應。
(二)主要問題
我國現有的金融監管體系也存在壹些問題，亟待完善。這些問題既有現有體制和分業模式的固有弊端，也有金融市場不斷發展帶來的新挑戰。主要包括:
1.隨著金融業務的不斷創新、交叉業務的日益增多和綜合業務試點的推進，嚴格分業監管的效率逐漸降低，監管真空和重復監管並存，監管壹致性問題日益突出，特別是在金融控股公司和交叉業務金融服務的監管方面。銀監會、證監會、保監會分別監管銀行業、證券業、保險業。不同的機構需要向不同的監管部門申請業務牌照，執行不同的監管標準。即使是同壹項業務，也需要獲得不同部門的許可，重復監管現象突出。同時，銀行、信托、證券、保險業務的融合削弱了分業監管的業務基礎，必然導致監管的真空和沖突。權力設置和資源控制的重復呈現在涉及審批權力的領域，監督和問題處理的真空呈現在涉及問責的領域。
2.金融業的開放缺乏整體戰略，簡單的分業監管無法有效監管外資金融機構。主要外資金融機構均實行集團化綜合經營模式。雖然它們在中國的機構也必須遵循中國的分業經營體制，但同壹實體可以分別進入中國的銀行業、證券業和保險業。境內機構通過與總部前後臺合作，以“前臺分業經營、後臺混業經營”的模式實現實際的綜合經營，實現在境內跨行業持股、跨行業經營、產品分銷的目的。現行分業監管體制無法對上述外資金融集團進行有效監管，難以全面掌握外資金融集團在中國的發展和風險狀況，也難以形成監管合力。
3.中央銀行的責任和職能需要進壹步明確。目前，央行承擔了多種監管職責，包括:金融宏觀調控職責，負責制定貨幣政策，維護貨幣穩定；宏觀監管職責，負責金融體系的穩定，監管權力涵蓋包括銀行、證券、保險在內的所有金融領域；最後貸款人負責支付系統的穩定。此外，央行實際上保留了壹些微觀監管權力，包括:負責銀行間同業拆借、銀行間債券和銀行間外匯市場的監管；根據履行職責的需要，有權要求銀行業金融機構報送必要的資產負債表、損益表以及其他財務會計和統計報表和資料；根據執行貨幣政策和維護金融穩定的需要，可以建議銀行業監督管理機構對銀行業金融機構進行檢查和監督。銀行業金融機構發生支付困難，可能引發金融風險時，經國務院批準，有權對銀行業金融機構進行檢查和監督。
需要指出的是，由於我國的體制原因，央行通過行使最後貸款人的職能，實際上成為了部分銀行的所有者，這與其宏觀調控職責相沖突。
4.銀行監管和金融穩定的責任需要進壹步澄清和合作。不可否認，這兩種責任之間有著密切的關系。兩者可以在職責分工明確、溝通協調機制良好的前提下分開。但是，從我國目前的情況來看，壹方面，央行仍然保留了壹些微觀監管職能，並沒有最終消除金融監管與貨幣政策傳導的內生沖突，同時，銀監會與央行存在壹些職責重疊。例如，兩家公司要求受監管機構同時報告相同的信息。另壹方面，兩家公司沒有建立起制度化的信息共享、支持功能共享和定期溝通協調的機制。更重要的是，他們沒有明確支付危機發生時監管合作模式的具體框架和程序，因此無法避免重復監管和監管弱化的問題。
5.監管協調機制有待完善和加強，監管機構之間溝通不足、信息享受程度低等問題較為突出。監管協調性差是分業監管體制的固有缺陷。此外，中國獨特的行政體制和文化使得三個監管部門之間以及監管機構與央行和其他宏觀調控部門之間的協調很難，也很無效。這些部門是獨立的部級單位，自成體系，各司其職，各自為政，很容易形成部門利益，造成監管真空和摩擦，給跨行業違規以可乘之機。另外，發現問題的時候，很難決定誰來牽頭，誰來做最後的決定。隨著金融創新和綜合經營的進壹步發展，這些問題將更加突出，並嚴重影響監管效率的提高。
動詞 （verb的縮寫）完善現有金融監管體系的政策建議
今年6月5438+10月召開的中央金融工作會議已經明確提出，要在繼續實行銀行、證券、保險分業監管體制的前提下，完善金融監管體制機制。應該說，這壹思路與我國目前的金融發展和監管現狀是相適應的:首先，雖然綜合經營已經成為不可逆轉的全球化趨勢，但很難壹蹴而就。不難想象，經歷了長期嚴格分業經營的中國，在轉向完全綜合經營之前，必然會有壹個較長時期的“準綜合經營”，這也意味著中國不可能在短時間內實現統壹監管。其次，我國經過多次體制改革，終於在2003年形成了目前的金融監管體制，短時間內恢復原有體制既不現實，也不可行。這種“人才和能力的結合”將帶來與機構變革和內部整合相關的法律和文件的修改，這將使新機構至少在運行的最初幾年難以很好地履行監管職責，並必然導致壹定的風險和效率損失。無論對於整個社會還是金融行業，制度變遷的風險往往是最大的風險，涉及資源重組、制度變遷、社會觀念更新等諸多方面，需要謹慎行事。
因此，我國應結合國情和金融監管現狀。現階段，在繼續實施現有分業監管體制的前提下，應盡快明確對金融控股公司的監管安排，著力完善金融監管的協調合作機制。從長遠來看，應在穩步推進我國金融業綜合經營試點的基礎上，根據市場發展的需要，在修改完善法律法規的前提下，逐步探索可能的統壹監管體制。
基於上述考慮，我們認為，當務之急是采取以下措施加強和完善現有的金融監管體系:
(壹)明確金融控股公司的監管安排
在黨的十六屆五中全會上，我國已經明確提出要穩步推進綜合治理試點。業界普遍認為，根據中國金融發展的現實，金融控股公司應成為中國金融機構實施綜合經營的理想組織形式選擇。分業監管的主要弊端是難以有效監管跨行業經營的金融控股公司。因此，在當前繼續實施分業監管的前提下，有必要對現有監管制度進行微調，盡快明確對金融控股公司的監管制度安排，以適應現階段金融業務創新和金融控股公司發展的需要。
在統壹監管體制下，由於監管機構只有壹個，金融控股公司的監管權歸屬基本不存在爭議。從國際上看，分業監管體制下對金融控股公司的監管有以下安排:第壹，如前所述，美國的“保護傘”監管由中央銀行負責；二是主監督制或牽頭監督制。法國也做出了類似的安排，即對金融控股公司中相關機構和業務的監管按照其業務性質分別進行，而金融控股公司的集團公司則可以按照其主營業務性質歸屬於相應的監管機構。我們建議考慮主監督制度。這壹制度實際上已經寫入了“三會”簽署的《金融監管分工合作備忘錄》，但需要盡快在國務院正式明確。
可以說，主要監管體制基本適應了我國目前的金融發展和監管現狀。原因如下:
1，從制度變遷的角度看，是壹種低成本的制度安排。
我國2003年剛剛將央行的銀行監管職能分離出來，央行原有的微觀監管機構全部劃歸銀監會，短時間內重新承擔微觀監管職能，需要在人員和制度建設上重新投入。同時，內部管理整合的難度也不容忽視。美國“保護傘”監管的壹個重要前提是，美聯儲壹直負責監管聯邦註冊的銀行。
2.適應我國金融控股公司的發展現狀。
目前，我國金融控股公司的發展仍處於萌芽階段，其業務交叉性和復雜性仍有壹個逐步發展的過程。主監管體系能夠應對監管中國金融控股公司的挑戰。大多數金融集團，如中信集團、光大集團、平安集團等。，往往以壹家金融機構(主要是商業銀行和保險公司)為投資主體，跨行業設立其他金融機構。集團也有比較優勢明顯的主業，投資新機構從事其他業務更多是基於範圍經濟和分銷渠道的考慮。此外，綜合理財的規模和業務整合度都很低。
3.“三會”有能力承擔各自領域的主要監管責任。
“三會”經過長期運作，在各自領域積累了豐富的監管經驗和相當的監管技能，並逐步與國際接軌。以銀監會為例(銀行業占我國金融體系金融資產的90%以上，這壹事實決定了銀行將成為金融控股公司設立的主要參與者。按照主體監管體制，銀監會將承擔主體監管責任)。銀監會在繼承和吸收央行原有監管經驗和技巧的基礎上，在監管體系建設、監管理念確立、監管手段完善和監管有效性提升等方面取得了實質性進展，能夠對商業銀行的資本充足率、流動性、貸款集中度和關聯交易進行有效監管。與多個國家和地區簽署了銀行監管合作備忘錄，開發建設了覆蓋所有銀行機構的風險導向監管信息系統。
4.道德風險是中央銀行承擔金融控股公司監管責任的最主要風險。
央行也可以是金融控股公司監督者的潛在人選，央行承擔這壹職責是合理的，但同時也有很大的弊端，突出表現在:壹是對中國而言，造成了體制改革的過度波動和重復性；其次，會進壹步加劇央行和銀監會的職能重疊；最後，也是最值得註意的，它將加劇央行自身的道德風險。如前所述，央行實際上集中了很多金融監管職責。如果增加監管金融控股公司的職責，容易導致以下風險:壹是金融安全網溢出；二是非銀行業務風險向銀行業務蔓延；三是打破了目前已經形成的金融監管機構之間的競爭和制約關系，導致中央銀行監管權力過大，從而引發相應的責任機制問題。
(二)完善和加強分類監管體制下的監管協調機制。
黨的十七大明確提出要“完善部門間協調合作機制”。無論是從降低監管成本、提高監管有效性的角度，還是從應對新型、跨行業監管挑戰的角度，都迫切需要完善和加強分類監管體制下的監管協調機制。這壹機制的建立可以考慮以下三個層面:
1.建立國務院層面的監管協調機制。
在采取金融控股公司主體監管體制的前提下，應考慮建立國務院層面的金融監管協調機構。這壹機構不履行日常監管職責，但作為最高級別的監管協調機構，負責金融監管領域的重大事項，全面負責金融監管和金融改革發展戰略規劃。
2.建立金融監管與金融監管的協調與銜接。
財政、貨幣和金融監管政策之間應該協調壹致。需要建立“三會”、財政部和中國人民銀行之間的協調機制，建立英國金融監管體制改革後財政部、英格蘭銀行和金融服務局分工合作的制度框架。
3.強化“三會”監督協調機制。
自銀監會成立以來，“三會”壹直非常重視相互之間的協調與配合；如何形成監管合力，避免全方位進入中國的外資金融機構出現監管真空；金融控股公司如何實施主體監管制度？