從18世紀開始,經濟學家已經認識到,從社會的經濟效益出發,市場經濟的某些領域不應當是競爭的,而應當是壟斷的。公用企業所在的行業,由於管道或線路的鋪設成本很高,從供應場所到用戶的管道或線路只有壹條才是經濟的。公用企業對其產品基本沒有儲存能力,僅存在消費需求時才能進行生產,在市場需求量既定的情況下,壹家企業生產比兩家或更多家企業生產能夠節省社會資源,這種現象被稱作自然壟斷。傳統的自然壟斷理論認為,形成自然壟斷的原因在於規模經濟和技術的發展。此外,自然壟斷行業投資大、回收時間長,固定成本壹旦投入,往往“沈澱”在該產業中,形成較大的沈澱資本,這是自然壟斷穩定存在的壹個條件。[5]
然而,不少學者提出了相反的觀點。他們認為,市場競爭機制能自動解決兩個相關的效率問題:壹是它能解決高效率的產業成本結構問題,實現生產成本最小化;二是它能解決高效率的價格結構問題,消費者按照等於邊際成本或平均成本的價格購買產品。即市場競爭力量能促進生產效率和社會分配效率,[6]聯通公司進入後的我國電信業就是壹個典型例證。競爭不僅沒有導致較高的生產經營成本,反而降低了成本水平,迫使中國電信取消各種低效率現象,競爭對降低成本的積極影響大於所犧牲的部分規模經濟效益。而且,提高了消費者的福利。
可見,傳統的自然壟斷理論已經不起實踐的檢驗。旨在實現規模經濟和保護消費者利益而制定的限制公用企業競爭的管制政策,實際上均未達到目的。有學者指出,造成這種現象的根本原因是, 這種管制政策是建立在有缺陷的自然壟斷理論基礎上的。[7]該理論忽視了壹個事實:在任何企業中, 壟斷會哺育低效率。即在缺乏競爭的環境中,壟斷企業不可能自覺追求高效率,其結果是實際效率與最大可能效率存在相當大的偏差。這些新觀點為政府制定放松管制政策,對公用企業進行反壟斷規制提供了理論依據。
從二十世紀八九十年代開始,西方發達國家開始對公用企業進行卓有成效的改革,其主題是放松管制,打破公用企業的壟斷。在國內,隨著改革深入,理論界開始關註公用企業的壟斷問題,政府為解決此問題而采取的舉措也取得了積極成效。但是,需要指出的是,從市場的有效競爭理論出發,在公用企業所在的產業引入競爭機制,不僅要充分考慮到競爭機制對優化資源配置的重大意義,而且還要充分考慮規模經濟對發展國民經濟的重大影響。公用企業的行業特征和規模經濟理論告訴我們,在公用企業所在產業應當允許存在壹定的壟斷因素, 即使引入競爭機制,其市場結構也應是壟斷型的。