政府方面，典當行最初被視為金融機構，中國人民銀行實行嚴格的管理政策。2000年6月，國家經貿委接手典當業監管，宣布“取消典當行金融機構資格”。作為特殊的工商企業，放寬了典當行的市場準入條件，允許典當行從事動產和物權業務。2003年7月，國家經貿委撤銷，商務部成立後負責典當行業監管。行業主管部門的頻繁更叠，典當企業的角色定位從“金融機構”到“特殊工商企業”再到“更特殊工商企業”的轉變，既是機構改革的需要，也主要反映出政府管理層對典當行業的性質還沒有達成穩定的認識。
在法學界，對典當業的立法形式壹直存在兩種意見。壹個是在《物權法》“質押章”中增加“商事質量”壹節。二是制定典當商法。全國人大常委會法工委辦公室於2002年6月5438日+2月65438日+7月起草的《中華人民共和國民法典草案》沒有關於營業質權的規定。2005年2月，商務部和公安部聯合頒布了《典當管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。為了克服典當管理規範效力不足的缺陷，在梁慧星教授和王黎明教授起草的《物權法(草案)》中專門設置了營業質權。如果通過這壹規定，短期內不可能出臺典當行業專門立法。但是，對於“營業質權”的相關規定能否涵蓋實踐中的“典當”行為，法學界也存在不同看法。在《物權法草案》的四次審議中，關於“典權”的規定兩次寫入，兩次刪除，可見立法機關和法學界關於典當的立法爭議確實很大。
正是政府和法律界對典當業的不確定性，導致典當業壹直沒有在法律的高度得到調整。當典當業務與上遊的銀行擔保業務和下遊的寄售業務發生糾紛時，很多正常的典當公司也因為現有措施的無效而成為法律管轄的飛地，壹些新的業務如股票質量的處置也沒有法律依據。
(B)措施的水平和有效性較低。
我國典當行業雖然得到了快速恢復和發展，但由於管理規範水平低、效力低，還不能滿足現實需要。《辦法》從法律層級和效力上屬於行政法規，低於法律法規。這在立法管理上至少產生了兩個不利於典當業發展的後果。第壹，不能阻止國務院其他部門和地方立法機關制定相關規定，會導致部門多頭管理的混亂。二是當國務院其他部門和地方立法機關制定的相關規定與《辦法》不壹致時，效力是按照規範制定機關的級別確定，還是按照規範頒布的時間確定，我國法律沒有明確規定，導致企業在依法經營時無所適從。這就是現實。由於沒有統壹權威的國家立法，雖然《辦法》對典當行的性質、主管部門、設立、變更、終止的程序、業務範圍、經營方式、處罰等進行了全面規定，但在具體執行中，尤其是進入法院訴訟程序時，其依據會有所不同。由於相關行政部門的行業規定與各省市地方立法規定的原則不同，典當行業經營發展中的糾紛增多，部分典當行的效力只能通過最高人民法院或主管部門的“批復”予以肯定。比如1993《最高人民法院關於戴文林、戴訴高學孔房屋典當糾紛如何處理的批復》、1996《中國人民銀行關於房屋抵押貸款業務有關問題的批復》、《關於“不禁止房屋抵押貸款業務”的批復》等等。這種權宜之計的管理方式降低了企業管理的效率，嚴重影響了企業的可持續經營。
(3)《辦法》的壹些重要規範過於抽象，缺乏可操作性。
《辦法》的壹些重要規範過於抽象，缺乏可操作性。比如，雖然《辦法》允許典當企業設立分支機構，但《辦法》並未明確分支機構的法律地位。《辦法》第五十三條壹般規定，典當物屬於贓物或有贓物嫌疑的，由公安機關依法扣押，並按此時國家有關規定處理，但什麽是“國家有關規定”並不明確，實踐中無法操作。對典當商的損害賠償沒有詳細的規定。在實踐中，只能依據《民法通則》的相關規定進行處理，大大降低了《辦法》作為特別法的作用。根據《辦法》規定，典當行應當在房產、汽車絕對無法取得後，辦理登記過戶手續。但在典當實踐中，典當人往往拒不履行義務，原因在於《辦法》與公安部門車輛登記管理規定缺乏上位法的銜接。此時，如果典當行單方面辦理過戶手續，通常會被有關部門依法駁回。《辦法》中還有很多這樣的規範過於抽象，不便於操作。與其通過權力有限的部門制定具有高度有效性的詳細實施細則，不如制定壹部權威的商事守則來解決這些問題。此外，通過制定典當法，也可以為典當人提供更有保障的權利救濟渠道。比如，當正常的典當行遇到相關部門的法律拒絕、阻撓和消極不作為時，典當行可以通過司法途徑維護自身利益。
與典當業相關的主要法律規範之間存在沖突。
調整我國典當業的法律規範主要包括《中華人民共和國擔保法》(以下簡稱《擔保法》)中與質量有關的規定、商務部和公安部聯合頒布的《辦法》、《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)中關於公司設立和經營的規定、國務院其他部門頒布的與典當業有關的規定以及地方主管部門的相關規定。由於“多策”，這些規範沒有很好的銜接或者相互沖突，影響了典當行業的健康運行。其中，《辦法》與《擔保法》的沖突是理論和實踐中最為關鍵的沖突。根據我國《擔保法》規定，質權屬於營業質權的壹種，流動協議無效。根據《辦法》規定，典當不僅是壹種業務質押，出質人還可以獲得不動產抵押，質權人可以獲得融資，說明典當行因典當行而享有抵押權。這種情況下，典當公司應該適用《擔保法》還是《辦法》？從法律效力層面來看，前者無疑比後者更有效，但從壹般法和特別法的關系來看，後者應該優先於前者，所以典當商無所適從。從典當行業的業務創新來看，壹些業務已經脫離了《辦法》等法律規範的監管範圍，因此迫切需要制定典當法，提高典當管理的立法水平。
(壹)典當行開展連鎖經營沒有明確的法律依據。
2007年，上海安百裏集團成立了中國第壹家現代典當連鎖公司——華聯典當連鎖公司，這標誌著中國最古老的行業——典當業進入了壹個新的發展時期。中國典當行嘗試連鎖經營至少受到以下兩個因素的影響。第壹，商業企業連鎖經營因其降低成本、抵禦風險、提高競爭力的作用明顯而風靡全球。第二，美國作為連鎖經營的發源地，樹立了榜樣。比如美國國際典當有限公司，成立於1987，1990成為紐交所上市公司。該公司在中國有765家連鎖典當行，在英國和瑞典有分支機構。通過連鎖經營管理，企業整體實力得到了快速提升。雖然我國典當業歷史悠久，但在市場經濟條件下如何從法律上規範典當企業的連鎖經營幾乎是空白。
根據《辦法》第三條和第12條規定，典當行是依法設立的專門從事典當活動的企業法人，其組織形式和機構適用《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)。典當行可以跨省(自治區、直轄市)設立分支機構。這兩個條款通常被理解為典當行業合法開展連鎖經營的通行證，但實際上這是對上述條款的誤解。首先，根據公司法規定，分公司不具有法人資格，其行為受到法人規制的諸多限制，在市場上不能獨立承擔民事責任。其次，根據連鎖機構法律地位的不同，連鎖企業壹般分為三種。第壹，連鎖機構沒有法人資格，類似於分支機構。這類連鎖企業的經營活動受到其法律地位、經營能力等方面的限制，在企業發展的規模、速度、降低成本等方面沒有明顯優勢。二是連鎖機構具有法人資格，但屬於壹方全資或控股，其行為仍受到法人的部分限制，這往往使連鎖企業對市場變化反應遲鈍，降低了連鎖企業的效率。第三，連鎖機構不僅擁有完全獨立的法人資格，還享有品牌、業務、管理、人才等方面的資源。第壹種是低級連鎖經營，因為規模和實力小，運營成本高。第三種連鎖經營屬於較高層次，因為它能迅速提高市場份額，成本低，風險小。第三，很明顯，根據《辦法》的規定，我國的典當行只能進行低層次的連鎖經營，但在典當實踐中，典當行基本采用第三方連鎖經營模式，但為了躲避有關部門的審查，大股東多以匿名代理的方式註冊經營。另外，即使現有的法律法規允許設立分支機構，也不意味著可以進行連鎖經營。無論是《辦法》還是其他法律法規，都沒有對典當連鎖經營的主體資格、經營方式、責任等做出明確規定。實踐中，壹個投資者同時申請設立兩個以上典當行的，有關主管部門不予支持。這種典當連鎖經營實踐與管理規範脫節的現象在整個典當行業普遍存在，即要麽有法可依，要麽無法可依。
(二)典當公司開展股票典當業務蘊含著巨大的法律風險。
股票典當業務是證券市場上主要為個人投資者提供融資服務的業務。具體來說，典當公司先和券商談合作事宜，通過券商對客戶進行監管。客戶與典當行簽訂合同後，將股份轉入與典當行合作的證券公司營業部的賬戶，典當行也向該賬戶註入資金。合約到期前，客戶可以自由操作股票交易，但不能提現。典當期滿贖回客戶後，賬戶解凍。雖然《辦法》規定典當行可以從事股票作為產權的質押典當業務，但作為部門規章，不能規定涉及其他部門管轄的事項。而且無論是《公司法》、《證券法》還是《辦法》本身，都沒有對股票典當後如何操作，如何保障雙方的權利義務做出任何規定。因此，當出質人不按期贖回質押物時，典當行和證券公司強行平倉的行為不僅與《擔保法》中處理質押物的法律相沖突，也違背了《證券法》中交易自由原則的精神。這種嚴重的違法行為壹旦引起司法訴訟，不僅當事人的權益不受法律保護，還有因觸犯法律而受到法律懲罰的可能。顯然，依靠《辦法》無法保護股票典當當事人的權益。為規避這壹風險，制定典當法，結合《公司法》和《證券法》的相關規定對股票典當行進行規範是壹個不錯的選擇。
(三)土地使用權不應典當
根據《辦法》第二十五條規定，經批準，典當行可以經營財產質押典當業務和房地產(其他省、自治區、直轄市的房地產或者未取得商品房預售許可證的在建工程除外)。土地使用權屬於物權，當然也在典當行業的經營範圍之內。但無論從典當行業的性質定位還是相關法律的立法目的來看，典當都不應該經營土地使用權，或者至少在經營土地使用權時受到壹些嚴格的限制。首先，典當行業的存在是為了滿足企業和個人的短期融資需求，發揮著金融機構不具備或不完善的功能。土地使用權作為依附於大型不動產的財產權，長期以來壹直是企業和個人向銀行融資的主要擔保手段，並形成了壹套完整、成熟的操作規則來維持各方利益的平衡。典當行經營土地使用權在業務上會與銀行業混淆。如果因為競爭產生糾紛，當事人就會陷入無典當法的境地，無疑會損害其利益。其次，典當公司在實際操作土地使用權業務時，也存在極不規範的行為。比如，壹些典當公司利用城市郊區或城中村的壹些集體單位，誘導當事人典當集體土地使用權，在當事人未能如期還款的情況下，以極其便宜的價格直接通過典當取得集體使用權，不僅違反了土地法、拍賣法，也違反了公平交易原則。因此，在沒有嚴格限制的條件下，不宜將土地使用權作為典當業務的範圍。典當立法應堅持三個平衡的原則
面對上述缺陷，應該說有必要推動壹部由最高立法機關制定頒布的典當法。由於典當業的經營範圍不斷擴大，從動產到物權、不動產，典當方式從質到抵不斷擴大，傳統法學中的營業質已經不能概括典當的真實內涵。事實上，國外的典當業都是由專門的典當法律法規來規範的，比如英國的《典當商法》1960，新加坡的《典當商法》和香港的《典當條例》。因此，制定壹部專門的典當法，既順應了當前的立法趨勢，即從綜合立法向專門立法過渡，又促進了典當行業的規範發展，典當行業的法制化必將取得更快的發展。鑒於典當實踐與典當管理規範脫節的現實，建議在制定統壹的典當法時把握三個平衡原則:
典當理論與實踐
典當的定義及立法選擇。根據普通法，“典”和“卒”在民間有不同的含義。“典”是指不動產的抵押，“典”是指動產的質押。《辦法》第三條規定，典當是指“典當人以其作為典當行的動產和財產權利或者作為典當行的不動產，支付壹定比例的費用，取得典當行，並在約定的期限內支付典當行利息、償還典當行和贖回典當行的行為”。根據這壹規定，典當行實際上存在名不副實的現象。壹方面，典當行實際上並不從事“典當”的業務，即占用其不動產作為收入，不支付典當價款。另壹方面，典當業務已經超越了最初意義上的“典當”，即不僅占有典當人的動產或權利憑證以擔保債權的實現，還從事不動產的抵押。典與典當，動產與不動產，在物權法中適用不同的占有和處分規則。很明顯，《辦法》的起草者選擇了拋棄歷史，按照自己的理解來定義典當，但實踐依然走自己的路。比如典當行在從事不動產抵押時明顯違反了《擔保法》關於轉移占有的規定，但從現實情況來看，相關部門在監管工作中並沒有對此進行禁止。因此，從實踐的角度來看，與其讓當事人違法，不如在選擇立法時尊重歷史和習慣，只要這樣的歷史和習慣不違背社會公益和善良風俗。
傳統習慣和管理
與舊的典當管理規範相比，新《辦法》在時代性和全面性上確實進步了不少，但在重視典當實踐、尊重典當習慣等方面仍顯得不足。最典型的就是如何處理絕對的事情。所謂“絕對典當”，是指從典當到期之日起壹段時間內既不贖回也不續保的典當。如何處理，關鍵是要認定典當合同的性質。《辦法》第三條認可典當合同的性質為質押合同，《擔保法》第六十六條禁止在質押合同中訂立流動性合同。為了與《擔保法》的規定相銜接，《辦法》規定，3萬元以上的死貨可以由拍賣行拍賣，拍賣收入在扣除質押貸款本息和典當、拍賣費用後，剩余部分應當返還給典當行。但從現實情況來看，典當行在經營典當業務時並沒有遵守這壹規定。他們通常會約定，當典當行逾期不贖回時，典當行的所有權會直接轉移給典當行。雖然根據擔保法這類合同當然應該無效，但現實中這類條款大量存在。沒有足夠的證據表明流動性合同導致典當業糾紛增加，監管部門也沒有對此采取更嚴格的監管措施。
典當企業之所以敢在實踐中因循習慣、違反辦法，最充分的原因或許是企業和個人並沒有遭受嚴重損失，即使遭受了損失，也在可接受的範圍內，甚至還增加了收益。監管部門之所以沒有對此采取更嚴格的監管措施，至少說明典當企業的行為並沒有嚴重破壞社會經濟秩序和管理秩序。事實上，典當企業允許流動性合同的習慣做法符合《擔保法》的新發展趨勢，為典當立法提供了借鑒。在對有歷史傳統的商家進行立法管理時，如果行業習慣法符合壹般公平原則，不損害公眾利益，並被行業廣泛接受，就應該尊重歷史，重視實踐，不盲目創新。
管理和交易自由
鑒於典當行業的特殊性，需要嚴格管理，但從商業便利的角度來看，需要保證交易的自由。把握兩者的平衡真的不容易。總的來說，《辦法》體現的是管理過嚴，交易自由度過小。比如第二十六條對典當行的經營範圍規定了過多的限制。未經商務部批準，典當行不得從事下列業務:非必需品銷售、舊貨收購寄售、動產抵押業務、集資、吸收存款或變相吸收存款、信用貸款及其他業務。這些規定不利於典當業的進壹步發展。在壹些典當行生意好的國家，典當行的經營範圍非常廣泛和全面。“典當行不僅經營典當業務，還會做壹些零售業務，包括二手物品銷售和銷售新品。壹個典當行可以有多個牌照，因為多元化經營可以降低經營風險，增加盈利點，有利於典當行的穩定，更加方便。”《辦法》中對典當行的處理規定也是如此，與傳統典當行不同，與實踐中的做法相悖。這樣壹來，典當業就失去了經營質量的本質，類似於普通的抵押貸款，典當商因為盈利機會變小而積極性降低。
鑒於上述原因，建議在嚴格控制可能影響社會穩定的因素之外，尊重當事人對是否設立分支機構和經營範圍的自主選擇，維護交易自由。