關鍵詞：稅制改革、機遇與挑戰、若幹思考
1978年的十壹屆三中全會，拉開了改革開放的序幕，我國開始了現代化的偉大進程，全國人民努力建設國家，造就了經濟的長期高速增長，取得了舉世矚目的偉大成就。三十年國運昌盛，三十年殷民阜利，稅收事業發生翻天履地的變化，作為經濟體制配套改革重要組成部分的稅制改革穩步推進，催生稅收收入快速增長，稅收對經濟發展和民生改善的作用日益突出。認真分析改革開放三十年來稅制發展變遷，探討如何推進新壹輪稅制改革，具有重要的現實與實踐意義。
壹、簡要回顧我國稅制改革三十年歷程
三十年稅制改革經歷兩大時期、六大變革，實現稅收收入總額由1978年的591億元上升至2007年的49449億元，年均增幅達2.79倍創世界奇跡，並深刻影響經濟生活的方方面面。第壹個時期是1978年改革開放到1993年，適應改革開放需要，國營企業全面實行利改稅和工商稅制改革。1992年鄧小平南巡講話之後，確立了社會主義市場經濟體制。為適應新時期市場經濟的需要，1994年進行改革開放後第二次大規模稅制改革。
1978－2007年稅收總收入增長變化圖
（壹）個人所得稅改革。隨著改革開發帶來的經濟發展，需要通過稅收調節來緩解社會收入分配不均的狀況，我國第壹部個人所得稅法於1980年9月公布實施。之後，涉及個人利益分配的稅收法規相繼出臺：1985年先後發布了國營企業獎金稅暫行規定、國營企業工資調節稅暫行規定、集體企業獎金稅暫行規定、事業單位獎金稅暫行規定；1986年至1988年先後發布了城鄉個體工商業戶所得稅暫行條例、個人收入調節暫行條例、關於征收私營企業投資者個人收入調節稅的規定。1994年修改後的《個人所得稅法》施行，將個人所得稅、個人收入調節稅、個體工商業戶所得稅合並為個人所得稅；1999年《個人所得稅法》再次修訂，對儲蓄存款征收利息稅；第三次修訂將起征點調整為1600元；2008年3月起將起征點調整為2000元。
（二）涉外稅制初步建立。1980年9月公布了中外合資經營企業所得稅法，與1981年出臺的外國企業所得稅法，極大促進了涉外經濟的發展。1980年到1990年，外資從無到有，引資成效初顯。十年間我國實際利用外商直接投資206.92億美元，涉外稅收收入1980年僅有100萬元，1990年達到49.15億元。1991年7月起施行的外商投資企業和外國企業所得稅法，對中外合資企業、合作企業以及外國企業實施統壹的所得稅法。由於所得稅負擔水平普遍降低，極大地鼓舞了外商的投資熱情，吸引大量的外商投資。1991年到1993年外資由少變多漸成規模，不僅帶來建設資金，還帶來先進技術經驗，對我國經濟快速增長、提高技術水平和企業管理水平起到促進作用。但壹個內外有別的稅收雙軌制，形成對國民的歧視和對外籍人士的超國民待遇，致使稅收不公平。
（三）利改稅及工商稅制改革。在認真總結國內流轉稅制發展經驗的基礎上，1980年在柳州、長沙、青島、上海等城市進行增值稅試點，1983年起實施增值稅暫行辦法，並對國營企業實行第壹步利改稅，國營企業所得稅和國營企業調節稅形成雛形；1984年對國營企業實行第二步利改稅，把現行工商稅按照性質劃分為產品稅、增值稅、營業稅和鹽稅等4個稅種；對國營企業征收所得稅；開征資源稅和利潤調節稅；將國營企業繳納的固定資產占用費改為固定資產稅；恢復征收城市房地產稅、車船使用牌照稅、印花稅、特種消費行為稅和集市交易稅，開征土地使用稅和城市建設稅，建立起多種稅多環節多層次的復合稅制，我國稅制建設開始步入新軌道。並相繼發布了燒油特別稅、牲畜交易稅、建築稅、建築稅、國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅、營業稅、鹽稅、資源稅、國家能源交通重點建設基金、國家預算調節基金、城市維護建設稅、進出口關稅、車船使用稅、房產稅、筵席稅、印花稅、特別消費稅、教育附加、固定資產投資方向調節稅、農業稅、耕地占用稅等稅收法規，合理調節各方面經濟利益，正確處理國家、企業、個人之間利益關系，中央與地方關系，充分發揮稅收作用，促進國民經濟發展。
（四）分稅制改革。九十年代初中央政府面臨的財力薄弱，使那些需要國家財政投入的國防、基礎研究和各方面必需的建設資金嚴重匱乏，引發1994年具有深遠影響的分稅制改革，搭建市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本框架。當年中央財政收入比上壹年增加200%，占全國財政總收入比例由上年的22%急升至56%。期間全面推行增值稅，1993年12月發布了增值稅、消費稅和營業稅三個暫行條例，形成以增值稅為主的流轉稅制度，改革後的流轉稅由增值稅、消費稅、營業稅組成，適用於內外資企業，取消對外資企業征收工商統壹稅的規定；統壹內資企業所得稅制，1993年12月發布企業所得稅暫行條例，把原有國營企業所得稅、國營企業調節稅、集體企業所得稅、私營企業所得稅，統壹為企業所得稅；1993年12月發布土地增值稅暫行條例，開征土地增值稅；將鹽稅並入資源稅，將特別消費稅、燒油特別稅並入消費稅，取消產品稅、鹽稅、集市貿易稅、牲畜交易稅、三個獎金稅、工資調節稅、兩個基金；將屠宰稅、筵席稅繼續征收或停征下放給各省市區人民政府；明確外資企業和外籍個人適用稅種問題；1997年10月實施契稅暫行條例，開征契稅；2000年10月實施車輛購置稅暫行條例，開征車輛購置稅；2002年起對生產企業自營或委托出口貨物全面推行免抵退稅管理辦法，2005年進壹步完善出口退稅負擔機制；2004年7月起在東北地區部分行業實行增值稅由生產型轉為消費型的改革試點，逐步調整完善了增值稅相關制度，2005年又進壹步完善試點方案，在中西部部分老工業城市和汶川地震災區推行消費型增值稅，為下壹步增值稅轉型的全面推開積累經驗；2006年5月起實施煙葉暫行條例，征收煙葉稅；2007年起實施車船稅暫行條例，征收車船稅，並廢止原車輛使用牌照稅暫行條例和車船使用稅暫行條例；修改城鎮土地使用稅暫行條例，初步建立符合市場經濟發展要求的稅制框架，強化稅收作為經濟杠桿所具有的宏觀調控功能，促進國民經濟的持續快速健康發展。分稅制運行十余年發揮出壹系列正面效應的同時，也逐漸顯露和積累壹些問題。比如國、地稅兩套征管機構的稅源和運行成本矛盾在逐日堆積，特別是企業所得稅征管劃分障礙。
（五）取消農業稅。從1983年開始，除農業稅外，國務院還根據農業稅條例的規定，決定開征農林特產農業稅，1994年改為農業特產農業稅；牧區省份則根據授權開征牧業稅。至2005年底農業稅制實際上包括了農業稅、農業特產稅和牧業稅等三種形式。早在2004年政府開始實行減征或免征農業稅的惠農政策，到2005年底已有近8億農民直接受益。自2006年起全國全面取消農業稅，農業稅條例廢止，我國有9億農民依法徹底告別延續2600年的“皇糧國稅”農業稅，標誌著社會主義新農村建設取得新突破，國家和農民的傳統分配關系發生根本性變革，扭轉長期以來農民負擔過重的局面，邁出統籌城鄉發展的新步伐，農村稅費改革取得重要階段性成果。體現在與農村稅費改革前的1999年相比，2006年全國農民***減輕負擔約1250億元，人均減負約140元。
（六）兩稅合並。2008年起實施的企業所得稅法及其實施條例實現四個統壹，即內外資企業適用同壹的企業所得稅法，統壹並降低企業所得稅稅率為25%，統壹和規範稅前扣除辦法和標準，統壹稅收優惠政策，建立產業優惠為主、區域優惠為輔的稅收優惠體系，為各類市場主體公平競爭創造壹個比較寬松的財稅環境。稅收優惠主要鎖定促進技術創新和科技進步、鼓勵基礎設施建設、鼓勵農業發展及環境保護與節能、支持安全生產、促進公益事業和照顧弱勢群體，以及自然災害專項免稅優惠政策等方面，體現國家發展政策的轉移，即從出口導向轉為更重視內需的經濟體制，同時也體現了國家推動科技加速發展、加大治理環境的力度，更加符合法律規範，更加適應我國稅制現代化建設的需要。
二、我國稅制改革三十年後面臨的機遇與挑戰
隨著市場經濟發展和體制改革深化，我國經濟出現諸如產業結構調整、提高自主創新能力、開拓高新技術產業、充分就業壓力、貧富差距擴大、保護環境和資源等深層次問題，加上經濟全球化競爭日益激烈，稅制改革將面臨如下機遇與挑戰：
（壹）經濟全球化為稅制改革提供重要機遇。全球新壹輪產業結構調整和國際產業轉移迅速展開，外部規範的市場制度、傳統產業的信息化改造、新興信息產業的建立，以及整個經濟運行信息化，可以快速縮小與發達國家的整體差距，實現稅制進壹步優化升級。世界稅制改革趨向主要表現為：隨著財政狀況逐步好轉，壹些國家加大對稅收優惠措施的運用，逐步放棄寬稅基的原則，結果稅收規模下降，宏觀稅負出現下降趨勢；逐步減輕資本的稅收負擔，對勞動力課征較輕的稅收，進而促進就業形勢好轉；稅制結構的變化日益顯著，出現所得稅所占比重下降，特別是個人所得稅下降明顯，社會保險稅費和壹般商品稅（主要是增值稅）比重上升的趨勢；在控制傳統稅收增長的同時，越來越重視環境稅的調節和籌資作用，並開征與環境相關的稅收。這些因素為我國加快工業化進程，積極吸納國際產業轉移，借助外源性生產要素提升經濟發展水平，將工業化和信息化同步推進，通過信息化帶動工業化，用先進適用技術改造提升傳統產業，走新型工業化道路，為深化我國稅制改革創造外部條件。
（二）我國經濟社會發展要求深化稅制改革。當前我國面臨重要戰略機遇期，又處經濟快速增長階段，綜合經濟實力顯著增強，產業結構日益升級優化，外向型經濟拉動作用增強，體制機制障礙問題逐步破解，基礎設施瓶頸制約逐漸緩解，科教文衛等社會事業基本配套，民生問題持續有效改善，整體國力呈上升之勢，加上樹立和落實科學發展觀、構建和諧社會，加快建設社會主義新農村等壹系列重大戰略舉措，這些因素既為稅制改革提出客觀要求，也為稅制改革提供重要歷史機遇。但是，目前我國稅收立法層次較低，授權過多，容易造成政出多門、透明度差、隨意性強等問題。現行稅制中只有個人所得稅法、稅收征管法和企業所得稅法是全國人大會表決通過的稅法,其他稅種大都是國務院頒布的暫行條例。稅法授權方面存在稅法解釋長期、大量地授權，甚至有些稅法解釋實際上是屬於行政解釋。而且稅源結構與收入結構不能同步。近幾年稅源結構中第壹產業約占總量的16%，第二產業約占51%，第三產業約占33%；而稅收收入結構中第壹產業只占收入總額的4%，第二產業約占62%，第三產業約占34%。根源在於經濟增長過多依賴投資和出口規模擴張，企業提升自主創新能力的技術進步過於依賴國外引進，資源過度開采和使用上存在嚴重浪費現象，內部有效需求不足，消費率明顯偏低。可見國民經濟能否繼續保持穩定增長，經濟結構、產業結構能否進壹步優化，也是影響稅制改革和稅收政策調整的重要因素。
（三）稅制改革相對滯後，稅種設計不盡合理，存在大稅種改革不到位、小稅種長期排不上位、新稅種遲遲不到位現象，稅制結構有待完善。壹是增值稅與營業稅並存影響增值稅抵扣鏈條的完整性，生產型增值稅並未徹底消除重復征稅弊端,與國際上廣泛使用的消費型增值稅比較,土建及機器設備等固定資產購置不能抵扣,增加企業稅收負擔，不有利於企業技術改造和生產增長方式轉變,也不有利於企業產品升級和推動經濟發展。二是流轉稅與所得稅的比例失調，流轉稅占稅收總收入的比重遠高於世界大多數國家。2007年流轉稅、所得稅類收入分別為30583.87億元和12859.91億元，在稅收總收入中所占比重分別為61.85%和26%。流轉稅所占比重過大，造成流轉稅與所得稅的雙主體稅制模式名不符實，形成企業無論盈利與否都要負擔稅收，影響企業競爭能力，增加出口退稅負擔，不利於充分發揮直接稅的宏觀調控作用。三是消費稅征收範圍過小，調節力度不足。2007年消費稅收入僅為2206.82億元，占稅收總收入的4.46%，占流轉稅收入的7.22%，遠低於世界大多數國家消費稅占流轉類收入的比重都在40%以上。應增強選擇性流轉稅對資源性產品、高檔奢侈品及煙酒等嗜好品征收，才能夠起到調節社會收入分配、促進資源合理利用的目的。四是采用分項計征模式的個人所得稅的稅率和費用扣除方法不盡合理，導致在所得類稅收中個人所得稅所占比重過低，占稅收總收入的比重壹直維持在6.5%～7%的水平，與世界大多數國家逐步放緩企業所得稅、註重加強個人所得稅的格局不相適應，將不利於發揮稅收的收入調節功能。五是資源稅稅負過輕，環境稅、物業稅等對經濟可持續發展和調節社會收入分配意義重大的稅種缺乏。目前資源稅費體系存在著稅費關系不協調、資源稅體系不規範、稅權過於集中、稅收調節效率低下等問題，資源稅制本身也存在著收入規模過小、征稅範圍較窄、計稅依據不合理、稅收負擔過輕等諸多問題，稅收調節廣度和深度不夠，資源利用率較低。2007年資源稅收入僅為261.25億元，占稅收總收入的0.53%。資源稅收入比重過低不利於促進資源綜合利用，實現經濟可持續發展。而環境稅、物業稅等對社會經濟發展意義重大的稅種沒有開征，導致稅收政策在引導資源配置、調節收入分配等方面的功能沒有得到很好的發揮。六是社會保障未實行費改稅，對社會保障收入籌集有壹定的負面影響。在發達國家的稅收收入中社會保障稅占到30%左右，與個人所得稅、流轉類稅收的比重基本相當，是財政收入重要來源。隨著我國人口老齡化趨勢的加快，社會保障支出迅速增加。適時開征社會保障稅，將現行社會保障費改為稅，加大征收力度，增加社會保障收支透明度，有利於社會保障事業發展。七是地方稅體系建設滯後，缺少主體稅種，不利於地方政府強化支出責任和履行職能的需要；現行稅制的宏觀調控能力不強，不利於促進高新技術企業和中小企業發展。
我們認為，稅制改革作為壹項復雜的系統工程，不僅面臨與現實社會經濟發展相適應的問題，還關系到社會各種利益關系的重新調整問題，更是涉及到改革開放的持續性問題，在各類因素影響下可能會面臨許多機遇和挑戰。
三、深化我國新壹輪稅制改革的若幹思考
在落實科學發展觀和構建和諧社會的大環境下，深化我國新壹輪稅制改革，既要保持經濟平穩較快地增長，防止稅收收入出現較大的滑波，又要堅持好中求快，註重優化稅制結構，努力提升稅收質量和效益；既要關註經濟增長速度，又要關註資源能源消耗問題，關註稅制改革成本問題。
（壹）改革增值稅制度，構建有利於長期保持國家整體經濟活力的稅收機制。建議在東北三省、中西部老工業城市和汶川地震災區成功試點的基礎上，從2009年起在全國範圍內將生產型增值稅全面改為消費型增值稅，並將交通運輸、建築業等部分營業稅項目改為征收增值稅，進壹步擴大增值稅征稅範圍；同時，要進壹步整合增值稅各環節的減免稅優惠，適當降低壹般納稅人認定門檻和小規模納稅人征收率，以公平稅負，減少征管漏洞，保證增值稅鏈條的完整性，避免增值稅制對經濟發展的扭曲作用。
（二）進行消費稅調整，構建有利於促進發展方式轉變、優化經濟結構、提升經濟實力的稅收機制。建議對消費稅征收範圍進行有增有減的結構性調整，適時調整消費稅稅目與稅率，將普通化妝品、低檔白酒等普通消費品逐步從稅目中剔除，將別墅、桑拿、賽馬、高檔皮革制品、高檔古玩、高級字畫、高級KTV等高檔奢侈消費品、資源消費品、不利於身心健康和環境保護的消費品、消費行為納入消費稅征稅範圍，並適當提高級遊艇、高爾夫、高級煙酒等高檔產品的消費稅率。同時要將消費稅改在零售環節征收，由價內稅改為價外稅，進壹步增強消費稅的收入比重，實現收入分配調節。
（三）實施個人所得稅改革，構建有利於合理調節收入分配、擴大中等收入人群和提高低收入者生活水平的稅收機制。針對經濟轉型期收入分配秩序不夠規範，仍有各種各樣灰色收入，存在大量不易監管的現金交易，社會信用程度還有待於進壹步提高，要建立分類與綜合征收相結合的個人所得稅制模式，進壹步規範稅前各種費用扣除和免稅項目，並將遺產繼承收入、大額財產捐贈收入納入個人所得稅的偶然所得征稅範圍，調節過高收入，防止收入分配差距過分擴大，鼓勵勤勞致富。針對工資薪金所得適用累進稅率存在稅檔級距過小，稅率偏高等問題，減少其對收入分配的逆調節作用，應進壹步考慮簡化稅率檔次，采取較為簡單的10%、20%、30%和40%四級累進稅制，降低最高邊際稅率並擴大各稅檔之間的級距。同時，工資薪金所得免征額的確定標準應與物價指數掛鉤，避免稅制經常性的變動，從2009年起將起征點調至5000元，並增加自住住房利息支出扣除、大筆醫療費用扣除、大筆教育費用支出扣除、養老或撫養兒童的費用扣除等項目，充分發揮個人所得稅制在促進民生改善上的作用。
（四）推進資源稅制改革，構建有利於促進資源節約、環境保護的稅收機制。良好的資源稅制有利於建立合理的資源補償機制。針對資源補償費征收彈性過大的弊病，應考慮提高資源稅的標準，以緩解因資源開采和生產機會不公平所帶的收入分配不均的矛盾，有助於我國對外貿易方式的科學轉變。同時要擴大資源稅征收範圍，調整資源稅計稅依據，將礦產資源補償費、城市水資源費等並入資源稅，提高資源稅稅負水平，積極構建綠色稅制體系目標，促進環境保護和生態文明形成。改革現有的消費稅制，統籌考慮油價等因素，適時開征燃油稅；對環保產業采取較為優惠的稅收政策，以體現國家的鼓勵。
（五）實行社會保障稅費改革。建議盡快將社會保障收費改為征收社會保障稅，建立起規範和穩定可靠的覆蓋全社會的社會保障資金供給系統。同時，社會保障稅標準的確定，應考慮到經濟社會發展水平的約束，以及人們對社會保障的需求，從而選擇適當的社會保障覆蓋範圍、保障水平、籌資模式和計稅依據。
（六）深化分稅制改革。在確保中央財政收入占全部財政收入比重的基礎上，建議重新劃分地方與中央的稅收分配關系，將增值稅分成比例由現行的25%：75%調整各占壹半，並規定增量部分作為專項資金用於提高公***服務能力和解決民生事業等壹系列保障；將出口退稅分擔比例改為由中央財政全額負擔；將企業所得稅分成比例調整為中央收入，並由國稅部門負責統壹管征。
（七）在統壹稅政的前提下，賦予地方適當的稅政管理權，增強地方稅的調節功能。新壹輪稅制改革不僅要強調地方政府在稅制改革中的作用，還要在合理確定事權和財權的基礎上，合理劃分稅權，賦予地方收入自主權。對中央統壹制定稅收條例的地方稅種，要考慮允許省級人民政府制定地方稅種的實施細則；對非全國統壹開征的地方稅，其立法權、解釋權和征收管理權應完全下放給地方；在確保中央和其他地區利益基礎上，允許省級人民政府通過立法程序，並經中央批準，開征新的區域性稅種；在中央集中管理中央稅、***享稅及對宏觀調控影響較大的地方稅的立法權的基礎上，進壹步明確地方稅主體稅種，賦予省級人民政府對地方主體稅種稅目、稅率調整、減免稅等稅收管理權限。