體制改革滯後，產業事業邊界不清。在頂層設計上，國家並沒有明確養老服務與產業的邊界。比如，在養老服務市場中，政府的服務對象和相應標準沒有完全界定，行業和企業的邊界不明確。“企業化體制、產業化經營”的民辦養老機構和公辦養老機構在不平等的環境中競爭，扭曲了市場價格，制約了民辦養老機構的發展。此外，資源配置機制與市場化要求矛盾尖銳，資源配置機制混亂、條塊分割、部門利益和行業壁壘矛盾突出，導致養老服務市場資源浪費和效率低下問題突出，影響和制約了養老服務業市場化進程。
市場化程度低，產業鏈尚未形成。長期以來，我國老年人最主要的養老、醫療等服務需求主要由公立養老機構或醫療衛生機構來滿足。養老服務業發展時間較短，市場化程度嚴重不足。
產業發展無序，市場發展集中度差。行業分散，行業發展結構不平衡。主要表現在以下幾個方面:壹是養老服務業內部各行業發展程度差異較大。同時，行業內部發展無序，市場集中度差。比如養老服務業，目前高端養老服務機構發展迅速，但大多數普通老人需要的中低端養老機構發展緩慢；贍養型養老機構發展迅速，護理型養老機構發展緩慢；此外，地區之間、城鄉之間的差異也很明顯。東部和城市地區養老服務業發展較快，中西部和農村地區養老服務業發展較慢。