我們現在說的社區，主要是指傳統意義上的居委會範圍。根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，在100至700戶左右的範圍內設立居委會。現有的小區壹般都是幾百個，幾千戶，幾萬人。在這樣的社區中，存在哪些具有公共治理職能的組織？首先，居委會作為依法成立的基層群眾自治組織，應由政府出資、補貼，同時協助街道辦事處和政府相關部門，接受社區黨組織的領導。其次，從改革開放初期的街道福利機構改革和社區服務整合來看，具有事業單位性質的社區服務中心也已經在市、區、縣、街道(鎮)、居委會層面形成了體系。大多由民政局主辦，政府出資，提供從養老助殘服務到文體、婚慶、家政等免費、低薪或有償服務。再者，近年來政府圍繞社區治理建立或動員的主體不斷增多，如社區工作站、社區服務站、社區居民事務工作站等等。這些新的社區治理模式也是多種多樣的，至少可以看到六種不同的類型:壹種是設立社區居委會的執行機構，使社區居民自治組織體系成為壹種“議行分離”的結構。如北京市西城區，按照“議行分開”的原則，在居委會下設立社區工作站作為辦公室，其工作人員工資由街道支付；二是在社區設立街道辦事處，如南昌市西湖區社區工作站，明確為街道辦事處，構建社區黨支部領導下，以社區居委會、社區工作站、樓管委、樓長為壹體，市、區、街道、社區、樓/片長、居民骨幹垂直運行的城市管理“六級網絡”；第三種是街道主辦的集管理和服務功能於壹體的事業單位，類似於街道機關和社區服務中心的結合，如成都市錦江區的社區工作站，由街道社區管理服務中心組建，屬於自收自支的事業單位；四是街道和居委會設立的民辦非企業單位，如成都市成華區街道社區服務中心和居委會設立的社區工作服務站，履行街道政務和居委會自治的雙重幫扶職能；五是街道設立的民辦非企業單位承接政府職能，與居委會形成“壹站多會”關系，如上海的社區事務工作站；六是深圳市鹽田區實行的二元結構體制，包括街道辦事處派出的工作機構——社區工作站，工作站和居委會重新組建的民辦非企業單位——社區服務站。
上面的總結很粗略，並沒有窮盡各種做法，也沒有涉及更多細節。但是，可以發現的壹個特點是，社區治理的主體越來越多，層次越來越細。壹個最多幾百戶、上千戶的社區，可能有四五個主體同時履行黨政職能和自治職能，市級以下可以實現六級以上的管理網絡。相比之下，800萬人口的紐約被劃分為50多個社區，依靠自治鎮中心、住宅小區和鄰裏社區的結合來滿足公眾需求；擁有900多萬人口的倫敦市分為33個區。作為不同級別的地方政府，城市和地區與地方誌願組織和各種誌願組織形成了地方自治的夥伴關系。美國地方治理專家富克斯教授總結說，美國社區治理的新趨勢有三個核心價值:公民更積極參與的地方控制、小而靈敏的政府、作為專業顧問而非領導中心的公共管理者。總之，社區治理的意義在於建立以公民為中心的地方自治，弱化政府在社區中的主導作用，發展參與式的“公民治理”。
這樣看來，中國當前的社區治理改革源於與西方國家不同的動機，也有著不同的出發點。近年來，社區管理模式的積極創新有各種具體做法，但動力都根植於政府改革過程中，大量行政事務重心轉移，迫切需要進入社區，而作為自治組織的社區居委會卻不堪重負，無法滿足。因此，所有創新的目標也指向這壹困境:找到壹種更好地實現政府行政事務“進社區”的方法。最後焦點變成“(政府職能進社區)誰來承擔這些繁重的任務？”誰做得更好？是政府機構嗎？是自治組織還是社會中介組織？“政策執行的競爭。在反復的競爭和選擇過程中，自治居委會被剝離出來，更專業化的社區工作站成為替代主體。我們在欣賞居委會行政色彩弱化、選舉空間增大的同時，不應忽視的潛在背景是:作為治理單元，自主決策範圍縮小，行政權力向基層深化，居委會“選舉”的民主離社區事務的決策性更遠，社區治理結構走向新行政化。
如何區分行政權力和社區治理發展？關鍵要看決策權和決策範圍的變化取向。如果社區中更多的事務由政府決定，政府的各種決策也通過社區完成，即政府在社區中的作用更加積極和主導，這表明行政權力正在向基層擴展；另壹方面，如果社區的功能得到簡化，政治功能或行政責任減少，更多的公民自主決定社區事務，即社區恢復到公民參與和自治的生活和鄰裏空間，這意味著社區治理的成熟。前者雖然可以在壹定的財政保障和政府自律下增加社區福利的提供，但從治理結構來看，容易導致政府系統的重新膨脹和基層民主建設的壓制，長期會趨向社會彈性壓縮和壓力凝聚。
目前，各地社區工作的創新大多傾向於將行政權力下移，這說明我國宏觀的社區發展思維存在誤區，即把社區視為政令通達、政務執行的窗口，從而給地方政府施加擴大行政權力的壓力。壹些地區甚至提出構建“縱向到底，橫向到邊”的社區管理體系。無論是管理還是服務都是通過這個渠道實施的，我們不能不認識到，行政權力的滲透是壹種高密度、高成本、高風險的發展模式，具有結構性缺陷。避免這種傾向從根本上取決於國家宏觀發展思路能否將社區從行政系統中分離出來，使之真正成為公民自治的空間。當然，當前社區模式創新也有壹些亮點，值得關註和借鑒。
首先，在更高的層面上整合政務，而不是街下“進社區”。成都市成華區在設立社區工作服務站時，還專門設立了“政務服務項目進入通道”作為前提條件，即在區內設立社區政務服務協調指導辦公室，政府相關部門需要進入社區的工作，由協調辦公室每年申報、整理、捆綁，再將配套資金下達到街道和社區；該費用將隨著非約定事務的壹審事件而轉移。這壹思路對於防止社區成為街道下的行政單位具有重要意義。但其運作顯然無法避免“上級困境”，即區政府辦公室主任有多大的權力和能力去“封殺”政府各方面的要求。深圳鹽田區在改革之初也提出了類似的思路，但實施效果似乎並不明顯。
其次，比上述更進壹步，在政事壹體化的基礎上，改革街道規劃，使區成為最小的行政單位。目前大多數社區工作站都是壹站(工作站)壹會(居委會)的模式工作，相當於給每個社區增加了壹個行政職能單位。那麽，街道已經是區級政府的壹個機構了，再派生壹個層級就更復雜了。相比之下，“壹站多會”模式更合理。深圳鹽田大膽提出了打破街道劃分規劃工作站的思路，雖然沒有實踐，但值得進壹步探討。如果能整合區級政務，取消區級以下街道級，實行服務購買，實現社區自治，將是對現有制度的重大改進。
第三，關於政府購買服務模式。相比街道衍生機構和社區機構的設立，政府購買公共服務是更好的選擇。成都市成華區通過簽約的方式將政務服務委托給工作站，上海市普陀區、浦東區也做了很多嘗試。但是，除了合同關系，購買服務模式的成立還有幾個條件。第壹，它是壹種公共服務產品，如養老服務、殘疾人護理等，而不是政府職能，如社區中某個部門的工作；第二，購買的對象是具有獨立決策權的組織(企業或非營利組織)，而不是執行政府意誌的工作單位，購買的結果是其終端服務的實現；第三，購買過程公開、公平、競爭，而不是政府向特定對象轉移固定的財政資金。應該說，目前各地的社區工作還沒有真正形成購買服務的關系。合同的出臺只是第壹步。
最後，要積極探討“政務不進社區”，這是社區公共服務社會化的重要前提。所謂社區自治，不是政府職能完成後的自我治理，也不是居委會或非政府組織在社區“承辦”政府事務。社區治理的意義在於使社區成為公民自治的空間，而不是政治功能的範圍。寧波海曙區與非政府組織簽訂協議，承諾政府對社區的“不管”政策，通過非政府組織發展參與式治理模式，是壹次有意義的嘗試。
總之，無論是設立機關、機構，還是建立購買關系，都是手段，並不能最終解決行政權力在社區的合法性問題。如果走不出以社區為政府單元的思路，就只能產生政府“在社區”的各種治理模式，而不能實現社區的公民治理。政府從社區中退出，依法通過行政途徑強化其公共服務職能，將社區還原為公民的生活空間，這是社區發展的根本。