壹、公共服務市場化:政府治理改革的趨勢20世紀70年代以來，在經濟全球化、政治民主化和社會信息化的沖擊下，政府行政改革成為不可阻擋的世界性潮流。這場轟轟烈烈的改革運動對傳統的行政模式產生了巨大的沖擊，幾乎所有的發達國家、發展中國家和轉型國家都被卷入了這場潮流。在這場重塑政府的革命中，形成了壹種全新的行政理念。這種新的行政理念包括:政府行政應該是顧客導向或市場導向的；政府應開放公共服務領域，實現公共服務社會化，註重提供公共服務的效率和質量；政府的管理職能應該是掌舵而不是劃船；政府工作方式應引入市場機制。在這壹理念的指導下，西方國家的政府行政改革幾乎都是圍繞如何更好地提供公共服務展開的。能提供最佳公共服務的政府就是好政府的理念深入人心。與此同時，公共服務的市場化、社會化、法制化自然成為政府改革的方向。所謂公共服務市場化，就是政府“通過民主的政治程序，籌集各種資源，設定社會需求的優先目標；與此同時，我們利用私營部門的優勢來組織商品和服務的生產。“具體來說，就是政府通過政治過程進行決策，確定公共服務的供給數量和質量標準，然後以市場機制為杠桿，通過各種方式調動私人部門、非營利部門和其他組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。其目的是在不放棄政府部門制定公共政策職責的前提下，通過引入市場機制，挖掘社會壹切可利用的資源，提高政府提供公共服務的能力。公共服務市場化作為壹種制度創新，突破了傳統的政府決策、政府實施的模式。通過政府權力與市場交易的復合配置，突出了雙方各自的功能優勢，使政府以更高效、更經濟的方式履行公共服務職責成為可能。公共服務市場化改革要求在公共部門引入市場機制，通過招投標、合同承包、特許經營等市場運作模式提供公共服務，通過市場機制調節公共服務的供求，從而達到降低成本、提高效率的目的。公共服務市場化和公共服務社會化是同壹問題的兩個方面。公共服務社會化就是以社會需求為導向，動員社會力量改善公共服務，鼓勵各類非政府組織參與公益事業和社會服務。根據不同公共服務項目的性質和特點，實現公共服務提供者和供給方式的多元化。要建立以政府為主導，各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。公共服務市場化的實質是改革公共服務的供給方式，提高公共服務的供給效率。傳統上，微觀經濟領域應該由私營企業承擔，而公共服務應該由政府壟斷。然而，政府部門提供的公共服務往往效率低下。在公共服務領域引入市場機制，將政府權威和市場交換的功能優勢有機結合起來，使政府從公共服務的“直接提供者”轉變為“促進者”和“開發者”，在壹定程度上消除政府對公共服務的壟斷，提高公共服務的供給效率，以最低的成本向社會提供最好的服務。黨的十六屆三中全會通過了《中央關於完善社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》，指出要堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。以人為本是建設公共服務型政府的總體指導思想和原則。但具體來說，還有壹個政府改革目標模式的選擇問題。這個目標模式就是建立有限政府和有效政府，即實現從無限政府到有限政府、從低效政府到有效政府的轉變。20世紀，由於計劃經濟、宏觀調控、福利國家和政府推動發展等壹系列現實因素，社會主義國家、資本主義國家和發展中國家的政府規模和管理範圍都得到空前擴大，並超過了必要的限度，導致財政困難、發展停滯、人民生活質量下降。自20世紀70年代末以來，世界各國都意識到了這壹問題，並開始了國有企業的私有化和政府機構及人員的精簡。政府的規模逐漸縮小，職能逐漸受到限制。這個過程可以概括為當代政府治理改革的壹個重要方面，即從無限政府到有限政府的治理改革過程。在這個治理改革的過程中，各國的做法主要是以市場化的方式改革公共服務的生產和提供。各國公共服務市場化改革的內涵主要是指公共安全、公共衛生、公共教育、社會保障、城市公用事業和公共基礎設施建設等領域的市場化改革。各國的實踐表明，公共服務的市場化改革對於實現政府從無限政府到有限政府的治理變革至關重要。沒有這壹領域的改革，就不可能真正實現政府職能的治理改革和公共服務質量的提高。市場化是大勢所趨。公共服務市場化不僅是市場經濟發展的必然要求，也是政府自身管理現代化的客觀要求。我國政府順應時代潮流，適應公民對公共服務日益增長的需求和要求，積極推進公共服務市場化，是我國政府向服務型政府轉變的重要標誌。近年來，我國壹些城市在公共服務產品供給格局由國有企業壟斷的情況下，有限度地嘗試了市場化運作。比如，在浙江省的壹些城市，社會資本收購城市水廠、參股水務公司、成立私人公交、共同經營管道燃氣的情況屢見不鮮，但就開放程度而言，還處於嘗試階段。2002年8月，深圳市政府推出了城市公共服務投融資改革的新舉措——對外開放壹直由國有企業壟斷的水、氣、公交等城市公共服務的供給服務市場。歡迎外資通過增資擴股或股權轉讓等方式參與深圳公共服務市場化運營。此消息壹出，70多家國際投資機構表達了合作意向。這足以證明深圳全面開放公共服務市場是順應時代潮流的明智之舉。經過20多年的改革開放，我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，現在需要進壹步完善和鞏固這壹體制。各級政府應牢牢把握當前的市場化改革進程，努力推進我國公共管理和公共服務的社會化。二、公共服務市場化存在的問題和缺陷* * *公共服務市場化在產生顯著效益的同時，也暴露出壹些問題和缺陷，值得我們關註。有學者將這些問題和缺陷歸納為以下幾個方面:壹是市場化帶來的國有資產流失。市場化以提高效率(經濟效率和管理效率)為出發點和根本特征。但由於市場化改革往往會偏離最初的目的，結果可能是政府在市場化中暫時擺脫了財政危機，企業通過壹些不正當的手段獲得了相當客觀的利潤，而本應保值增值的國有資產卻在市場化中悄然流失。第二，市場化忽視了公眾的利益。例如，傳統上，在公共部門提供公共服務時，生產者和消費者之間存在間接關系。壹般來說，消費者之間沒有區別，因為公眾集體買單，政府集體提供。但在市場條件下，單壹的供求關系可能會被打破，因為生產者會根據市場競爭規律選擇有利於其盈利的服務項目，那些無法盈利但又無法提供的服務可能會被負供給，這可能會使壹部分人無法獲得服務；對於消費者來說，不需要集體統壹消費，可以選擇不同的服務或者不同層次的服務，但是對於生活有困難的人來說，就沒有選擇的余地了。當壹部分人被剝奪了某些選擇權，很難說是社會公正的體現。第三，市場化導致腐敗和私人壟斷。因為市場化就是通過壹系列公私合作引入競爭機制，從而提高管理效率和服務質量。市場化不壹定導致腐敗，但會在公私合作、化公為私的過程中增加腐敗的機會。公共服務市場化導致的腐敗，可能伴隨著市場化後形成的新的私人壟斷現象。因為市場化沒有形成真正的競爭局面，企業具備了獲取壟斷利潤的現實條件。因此，壹個新的私人壟斷將會出現。這樣，對於公眾來說，市場化意味著用私人壟斷取代政府壟斷。第四，市場化帶來了公共責任的缺失。在市場化改革過程中，許多地方政府直接考慮解決財政和投資問題，減少政府管理職能，減少人員編制等。，而低估了市場化後公共責任可能存在的差距，或者也許主觀上希望減少政府責任，等等。這將導致公共部門的責任危機，最終損害公共部門的利益。第五，市場化帶來了新的社會穩定問題。在我國壹些地區和領域，公共服務的效率在市場化後確實有所提高，但同時也帶來了新的問題，如壹些提供公共服務的國有企業實行股份制改革或被私人收購後大量裁員，造成社會不穩定。第六，市場化可能導致政府管理危機。對於各級政府來說，市場化的實施是壹個公共決策的過程，需要決策者對決策對象有充分的了解和準備，包括相應的專業知識和技能。在我國行政決策科學化程度不高的條件下，任何輕率的市場化措施都可能出現問題。事實上，公共服務的市場化是壹個復雜的改革過程。改革者既要有公共管理知識技能，又要有市場經濟專業知識，這有利於保證改革不會漏洞百出，反復無常。此外，公共服務市場化還存在壹些問題:在公共服務市場化的口號下，將所有社會福利事業推向私有化和市場化，回避政府責任。20世紀80年代中期，鑒於中央政府對社會福利的投入長期不足，民政部率先提出了社會福利社會化的口號，並隨著形勢的發展，社會化向市場化、產業化、民營化演變。接著，教育、衛生、體育、文化等部門也提出了類似的口號。從此，事業單位的發展方向被引導到企業模式。近20年後，由於事業單位改革中的過度放權和約束不足，承擔政府法定職責的事業單位，如基礎教育、衛生防疫，甚至承擔監管執法職能的事業單位也被允許創收，政府對創收活動的內容、比例和用途幾乎沒有限制。壹些機構的業務活動內容和方式過於自由。很多機構的目標和行為偏離了社會事業發展的基本要求和規範，過分突出機構和小團體的利益。社會事業領域出現了混亂。而且市場化後的壹些公共服務質量也沒有達到政府和公眾的要求。進行公共服務市場化改革的目的是在保持和提高公共服務質量的同時節約政府資金。雖然很多地方的改革達到了既定的目標，但也有很多公共服務在市場化改革後有所下降，與政府和公眾最初的預期有壹定差距。比如媒體多次報道，市場提供給中小學的盒飯經常出現衛生問題，造成學生集體中毒。公共服務市場化改革出現問題的根源是什麽？我們認為，政府與市場的責任邊界不清，政府職能“缺位”，市場化“過度”；政府責任不清，權力過度下放，約束不足；行政管理體制存在缺陷；各級政府之間的條塊分割和職責劃分不合理；主要原因是改革過程中缺乏統籌規劃，制度建設滯後。最重要的是政府責任的缺失。第三，強化政府責任是公共服務市場化的關鍵，發展公共服務是政府的責任。無論社會主義制度還是資本主義制度，發展公共服務都應該是政府的責任。推進公共服務市場化改革，改變的不是企業與地方政府領導或領導者之間的關系，而是公共服務中市場機制的引入和實施。在這種機制下，政府的責任是遵循和運用市場經濟規律發展公共服務。政府不應該什麽都做，也不壹定要什麽都自己做。政府要做的是組織協調各方力量，政府要從公共服務的經營者轉變為組織管理者。具體來說，在公共服務市場化改革過程中，政府的責任主要體現在以下幾個方面:壹是政府必須對市場化的公共服務進行基於結果的有效監管。在推進公共服務市場化的過程中，政府必須加強監管責任，這已經成為大多數政府部門的認識。監督是必要的，關鍵問題是正確發揮監督的作用。應該認識到，遵守規則本身並不是目的。只要服務提供者的運作沒有違法，市民最終能得到符合要求的服務，政府不應只關註運作過程而忽略結果。相反，政府必須以結果為導向，對市場化的公共服務進行有效監管。否則，不僅可能扼殺服務商的商業活力和創新動力，還會增加政府的監管成本，造成不必要的資源浪費。因此，政府應認真分析可能影響公眾服務質量的壹些因素，對關鍵環節和重要因素進行監控，並註意收集公眾對公眾服務質量的評價信息，建立和完善相應的公眾服務質量評價指標體系。其次，在具體實施方案之前要做好可行性論證，減少改革的盲目性。公共服務的市場化需要壹系列條件來支撐。不是所有的公共服務都能成為市場化的對象，也不是所有的市場化改革都能成功。西方發達國家的實踐已經充分說明了這壹點。除了經濟和效率，政府還需要考慮很多其他因素，公共服務的壹些領域可能不適合市場化。此外，公共服務的市場化不僅節省了政府的直接資金，也對政府在談判技巧、監管能力、評估水平等方面提出了更高的要求。因此，在做出最終決定之前，政府應該組織機構和人員研究相關問題:比如，作為改革對象的公共服務是否真的適合市場化運作，是否有可能對公眾的利益造成損害？能被大眾接受嗎？如果適合市場化運作，政府是否有足夠的能力去做引導、監管和評估？政府安排談判、搞監督、組織評估需要多少投入，市場化帶來的預期收益是多少？即使研究不能準確回答和完美解決上述問題，也能促使政府部門冷靜思考，增強其在改革中的決策理性。第三，從制度層面加強對政府相關人員的監督和制約，降低和消除廉政風險。公共服務市場化改革涉及政府行政權力在市場領域的運用，政府在確定服務價格、選擇服務提供者、制定監管規則等方面擁有更大的自由裁量權。如果沒有相關的監督制度，很容易導致腐敗、權錢交易等。國外公共服務市場化改革中不斷爆出的腐敗醜聞也有力地證明了這壹點。因此，我國政府在實施這壹改革時，應特別註意相關廉政制度的配套。除了推進網上公開，提高政務公開度，政府還需要規範相應的操作流程，保持各工作環節之間的銜接，同時暢通投訴渠道，充分發揮輿論監督和群眾監督的積極作用。有必要提高政府官員的素質。政府公共管理職能的行使，最終會簡化人類的具體活動。政府管理者的思想素質和業務素質直接影響著政府公共管理能力的高低。從我國的實際情況來看，培養大批高素質的公共管理者，對市場化的公共服務進行有效監管，是壹項緊迫的任務。第四，要加強公共服務市場化的法制建設。要大力推進公共服務市場化的法制建設，在國家相關立法中進壹步明確政府公共服務的職責。要通過壹系列實體法和程序法的建設，為公共服務提供制度保障。要進壹步加強公共服務的規範和監管，強化政府責任意識。市場經濟發達國家大多對城市公用事業有明確的管理機構和管理權限劃分，政府依法管理城市公用事業，各項法律法規都比較健全。這有效避免了管理部門的隨意性，大大減少了管理部門憑借自身主觀判斷對市政公用企業的無效幹預。公共服務市場化在中國還是壹個全新的研究課題。法制建設的關鍵是法治理念和政府治理的創新和突破。首先，法治觀念要從過去強調“控制”轉變為維護市場平等權利，讓政府成為創造良好環境的主體；其次，法治觀念從“允許”轉變為“禁止”。“禁止”的概念強調法律只規定禁止的事情，法律不禁止的事情都可以做。這種理念可以為創新行為提供空間，促進社會生產力的發展；最後，政府治理的理念要從主要依靠行政規章和文件向法律授權轉變，從“權力本位”向“責任本位”轉變。這是理順市場經濟體制下政府與市場關系的基礎，也是避免政府過度、隨意幹預市場的重要保證，有利於防止官員腐敗，維護市場秩序。第五，建立市政公用事業特許經營制度。所謂市政公用事業特許經營，是指政府通過特定程序授予企業在壹定時間和範圍內經營某項市政公用事業產品和服務的權利，並以協議方式明確政府與被授予經營權的企業雙方的權利、責任和義務的壹種制度。其本質意義在於用政府這只“看得見的手”來控制和彌補市場這只“看不見的手”造成的“市場失靈”。特許經營制度有三個特點:壹是在選擇經營主體的過程中引入競爭機制；第二，政府授權；第三，雙方以協議的形式明確各自的權利和責任。市政公用事業特許經營制度的主要內容有:壹是特許經營的申請和授予。通過公開招標選擇投資者和經營者；政府根據城市發展要求，提出市政公用事業特許經營項目，進行社會招標，擇優選擇特許經營者，主管部門代表地方政府向特許經營者發放權證，主管部門代表政府與其簽訂特許經營協議。二是特許經營協議的基本內容。包括特許經營的內容、區域、範圍和有效期限；產品和服務標準；確定價格或收費的方法和標準；和監督機制；違約責任等等。三是特許經營的變更和終止。在協議期限內，取得特許經營權的企業未按要求履行合同，產品和服務質量不符合標準的，主管部門可以變更和解除協議。第六，推進公共服務市場化，盡快實現政府職能轉變。第壹，各級政府和公共服務部門要盡快實現政企、政資、政事分開。改變管理模式，從直接參與公共服務的管理轉向宏觀管理，從對企業負責轉向對公眾和社會負責。政府管理的主要職責是積極培育公共服務行業市場；制定公共服務行業的市場規則；強化市場監管職能，規範市場行為。二是防止對“市場化”的簡單理解和“壹賣了之”的現象。很多人理解市場化就是賣。說十六大精神就是壹個字，賣！賣掉它！國企要賣得快，急功近利，完全不遵循經濟規律。有的地方偏向，造成國有資產流失。所以必須明確，市場化絕不等於私有化。三是認真分析，區別對待各類公共服務行業。不加區分地推向市場是不對的。義務教育、基本醫療、文化服務不能完全推向市場。政府必須對公益事業和補貼行業投入足夠的資金，以保證其正常運轉。綜上所述，公共服務的市場化是對政府管理的新挑戰，但我們相信，只要各級政府官員強化責任意識，完善法制，按照市場經濟規律執政，不斷調整公共服務的管理方式和方法，實現全社會範圍內資源優化配置的目標，就壹定能夠滿足現階段社會福利最大化的要求。
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