現代官僚機構的出現首先與歐洲的中央集權國家聯系在壹起。也就是說,官僚政治作為國家政治體系中相對獨立的壹部分,是現代社會的產物,是在資本主義政治經濟二元性的過程中逐漸生成的。在西方,大約在18世紀中期,大陸國家開始了解官僚制度。到19世紀末,英國文官制度的出現,標誌著現代意義上的官僚制作為壹種行政制度正式進入政治生活領域。
作為社會學家,韋伯對社會結構和系統的理解是從人的社會行為入手的。因此,為了理解韋伯學術的全部內容,我們需要從他對人的社會行為的分類開始。韋伯從宏觀的歷史角度論述了人類的社會支配行為。他將這種社會支配行為進行了分類,認為支配行為有三種形式:理性合法的支配、傳統的支配和個人魅力的支配。對於社會學家來說,他討論的社會行為不同於心理學家討論的個人行為。壹旦我們談論社會行為,我們必須把它放在它發生的組織結構中。但是,壹旦談到組織,就不可避免地涉及到組織的基本問題。因此,韋伯在考察三種社會統治模式時,也包括了對這三種社會統治模式的組織形式和存在前提的探討。
根據韋伯的觀點,任何組織都必須有某種形式的權威作為其基礎。適當的權威可以消除混亂,帶來秩序。沒有這樣的權威,組織就無法實現組織目標。因此,歷史上的三種社會統治行為對應著三種類型的權威。“理性-法律權威”是基於壹個組織的各種內部規則,認為政策和規則必須符合法律,擁有權威的人有權力在法律規則下發布命令。基於合理-合法權威的主導行為實際上表現為對組織規則的服從和對法律的遵守,因為在這種主導行為中,人們出於對組織規則和法律的遵守而服從領導者的命令,法律和規則代表了壹種人人遵守的普遍秩序。所以領導者和被領導者在法律地位上是平等的,各自都應該受到組織規則的約束。與基於合理合法權威的主導行為不同,基於“傳統權威”的社會主導行為是基於對傳統文化的信仰和尊重。認為傳統因為歷史悠久而神聖不可侵犯,認為有權力的人有根據傳統進行統治的正當性。這種力量的特點是:(1)世襲——國王的兒子永遠是國王,公子恒是公的;(2)封建主義——支配者和被支配者之間是主仆關系,信奉家長制;(3)絕對性——在支配者,尤其是至高無上的支配者那裏,話語就是法律,權力不受限制,擁有至高無上的權力。另壹種權威是韋伯所說的“慈善權威”,這種權威建立在對個人非凡能力、英雄精神和模範品格的崇拜和迷信之上。通過對基於這三種權威的組織及其社會統治模式的綜合比較,可以發現基於傳統權威的統治模式是為了保存過去的傳統,領導者的選拔不是基於能力,因此效率較低;建立在“卡裏斯瑪”權威基礎上的主導模式更加感性,主導行為的主觀性和隨意性往往是由神秘或神聖的啟示帶來的。因此,這兩種權威,以及基於這兩種權威的組織和基於這兩種權威的主導行為,都屬於非理性範疇,不應成為現代官僚組織及其行為的基礎。只有理性合法的權威才能成為現代官僚組織及其行為的基礎。
基於卡裏斯瑪權威的魅力型主導行為是壹種短暫而不穩定的主導形式。經過壹段時間後,這種權威形式必然會慣例化,或者轉化為傳統權威,或者轉化為理性合法的權威。因此,穩定的或制度化的統治實際上只有兩種形式:壹種是傳統的宗法制度,具體表現為封建主義和財產所有制;另壹個是現代理性和法制。韋伯認為中國和古代歐洲都有壹段魅力型統治時期,並指出這種統治是由個人品質支撐的,或者說是由個人所體現的氏族、宗族和神性支撐的。而且根據韋伯的判斷,魅力型統治往往發生在同壹個人遇到某種危機的時候。因為個人創造了奇跡,相信他的人轉危為安。也正是因為這個原因,韋伯得出結論,這種魅力型的統治是不穩定的,只是壹種暫時的、隨機的存在方式,要麽被不斷的苦惱所證明,要麽轉化為另壹種統治方式。壹般來說,歷史事實往往表現為後者,即個人魅力的統治因接班人的出現而轉化為血統繼承的世襲制度。盡管世襲制最初的形式是家長制,但在家長制的條件下,它很快就會演變成官僚形式。這種官僚制,也就是韋伯所考察的傳統官僚制,是壹種沒有專業管理技術的官僚制。同時,最重要的是這個官僚機構沒有壹個合理的法律體系。