中國古代監察制度歷時二千多年，在古代國家的政治運行中，對於國家權力、政府權力、官僚權力的監察和約束確實發揮了壹定的作用。然而，我們也應該認識到，中國古代監察制度的作用是有限的，有其明顯的歷史局限。可以說，中國古代監察制度的主要特點始終與其歷史局限形成二元對立，單線垂直的歷史局限是監察制度的性質；位高權重的歷史局限是古代國家政治制度結構；監察活動法律化的歷史局限是傳統的人治。 中國古代監察官員通稱為“禦史”，這個禦史的“禦”字，即代表了古代國家最高統治者皇帝（君主）個人擁有和占有之意。史實也是如此。禦史壹職早在戰國時期出現，其職事主要是掌管國王身邊之事務，以後才逐漸地演變為監察官員。《周禮·春官》載：戰國時禦史總計172人，其最初之職為掌管圖書法令，隨國王左右的書記和秘書之官。後來，國王經常通過禦史了解各方面與全國各地方的情況，以後國王又依靠禦史監督中央與地方官員。這樣，禦史便漸次成為君主的耳目之官。古代監察禦史的起源便決定了古代監察制度的性質，是皇帝（君主）的耳目和工具。
此外，中國傳統政治制度自秦代始，就確立了中央集權主義的專制主義國家。在這樣的帝國中，皇帝主要依靠官僚對國家進行統治和治理。但是，在皇帝的眼裏，官僚僅是壹種統治工具。貴族是靠不住的，官僚也同樣靠不住。美國著名歷史學家、漢學家列文森在其《儒教中國及其現代命運》壹書中認為：中國的歷史變遷存在著兩種變化，壹是中國傳統社會內部的變化，二是傳統與近代之間的變化。中國傳統社會並非死水壹潭，它充滿著種種緊張和沖突，其中如君主與官僚制度之間的緊張與沖突。（註：（美）列文森著《儒教中國及其現代命運》，中國社會科學出版社，“代譯序”第8頁。）列文森認為：君主需要的是私人的官僚代理人，而官僚曾是秦漢和後來唐朝的君主反封建制的壹種工具，現在它直接與王權相對立。在幫助王權清除了所有對手之後，官僚自己則成了惟壹能與王權相抗衡的力量。中國皇帝既不能壹開始就剝奪官僚那可怕的結合，威望和行為功能，也不能在此之後用超出官僚之外的贊賞——授予官僚以真正的貴族頭銜——來吸引官僚。顯然，中國歷代皇帝在與官僚的緊張與沖突中，充分發展和利用了監察制度。在解釋這種監察制度的性質時，《管子·九守》認為：君主設立專職監察的目的是：“壹曰長目，二曰飛耳 ，三曰樹明。”《荀子·君道》也認為君主設立監察禦史之用心在於：“墻之外，目不見也；裏之前，耳不聞也；而人主守司，遠者天下，近者境內，不可不略知也。”元人葉子奇《草木子》壹書所載，元世祖忽必烈有壹個說法：管行政的中書省是我的左手，管軍事的樞密院是我的右手，管監察的禦史官是我用來醫治這兩手的。非常形象地道明了中國古代監察制度的性質。
既然中國古代的監察制度是皇帝的耳目，皇權的工具，同時也是制約官僚的壹種制度，那麽這樣的監察制度就必然導致壹個直接的歷史局限：誰來監察皇帝？雖然中國古代的監察體系是單線垂直的，是獨立的，但是其權力的源頭卻在皇帝，其獨立也是相對於官僚系統，絕不可能獨立於皇帝之外。例如，中國古代監察制度中風行的彈劾之制，唯有最高統治者皇帝例外，此與當代法治國家相比，成明顯反差。這種歷史局限所導致的壹個直接後果就是：高居於監察制度之上的皇帝，只能依賴於個人理性與能力來約束自己。然而人的理性與能力是有限的，皇帝也是如此。這樣，非但不能保證皇帝本人不犯錯誤，也不能保證皇帝始終如壹地維護監察制度的正常運行。此外，從比較監察制度的角度來看，這樣壹個歷史局限造成壹個事實，中國古代的監察制度是為了強化皇權，而不是代表公民意誌，不是保護和伸張公民權利，更不是制約和監督君權的制度機制。以12世紀後期到15世紀英國議會的產生、發展及議會制度的確立過程為例，英國議會首要的職能就是依法審判和監察國王及王族，1194年2月大會議對理查德壹世的弟弟，法定的王位繼承人的審判就是如此（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第76頁。），1215年6月15日國王簽署通過的《大憲章》，宣告了國王應受監督和國民有權合法反抗政府的原則（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第80頁。）。14世紀英國議會取得了批評，監督國王的政治權力，甚至有權廢黜國王，如1327年1月20日廢黜愛德華二世，1399年8月廢黜理查德二世（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第108頁。）。比較之下，中國古代的監督制度的歷史局限，使之從未產生或出現，也根本不可能產生或出現監察，廢黜皇帝的制度功能。 李慎之先生最近撰文《中國文化傳統與現代化》（註：《戰略與管理》2000年第4期。）認為：“根據我近年的觀察與研究，中國的文化傳統可以壹言以蔽之曰：‘專制主義’”。徐復觀先生認為，中國古代國家政體是“皇帝壹人專制集權政體”。金耀基先生認為：兩千年中，中國所行的是君主制（註：金耀基著《從傳統到現代》，中國人民大學出版社，第19頁。）。中國古代監察制度的強大和發達，其原因是由中國古代國家政治制度的結構特征決定的。其特征從秦漢以後主要表現為“家天下”的皇帝制度，中央集權和官僚制度，是壹個壹元集權的結構，在權力的最高層次上是壹個至高無上的皇權統治。因此，為了鞏固和強化皇權，皇帝壹方面必須依靠官僚集團進行統治和治理，壹方面必須強化監察制度，對官僚集團進行全方位的嚴密監察。同時，由於中國古代官僚不像現代行政文官，具有嚴格的分工特性，是壹個包攬政治、行政、立法、司法等特權的集團，為了對這樣壹個特權集團進行有效地監督，強化古代的禦史監察制度，以監察權力獨立於和高踞於官僚權力之上，就顯得十分必要。然而，單極的、壹元化的集權政治制度特征，產生了壹個至高無上的皇權（君權），因而無法形成建立在最高權力分立的基礎上的、兼有縱向和橫向、乃至雙向間的多元權力監督結構。這樣，權力制衡、法治乃至法律至上的情況是出不來的，權力的相互制約和民主監督也就無法從中產生。因此，中國傳統國家政治制度的結構，既是造成古代監察制度強大和發達的主要原因，也是導致古代監察制度歷史局限的又壹陷阱。這種傳統國家政治制度的特征，導致皇權的至高無上，國家最高權力不受制約。從而使輔助皇帝治理國家的政府也具有了相應的無限權力。這樣壹種表現為縱向制約和監督的權力結構，由於缺乏每壹個層級的橫向權力制衡、制約與監督，縱向的制約和監督往往是軟弱的，有時甚至是無效的。中國古代官場中盛行的“欺上瞞下”、“官官相護”、地方保護主義都是此種權力結構的反映。
黃敏蘭在撰文探討古代政治權力與官吏腐敗的關系時認為：在中國古代社會中，具有政治能力的社會集團只有壹個，這就是官僚集團。官僚集團依靠強權，掌握了社會中壹切重要的部門，沒有其他的政治力量能夠從制度上加以制約，而且事實上也根本不存在其他的政治集團。因此，如果官僚集團中個別成員腐敗，那麽從其集團的內部還可以處治。如果整個集團普遍腐敗，則社會上就沒有什麽外部力量可以控制了。所以雖然官僚完全能夠自己從法律上制定合法行為與非法行為的標準，在許多朝代之初也幾乎都能嚴刑竣法，懲治腐敗，但隨後法制便愈漸松弛，而後終於廢棄。他認為造成這種後果的根源是：中國古代的權力結構產生了腐敗的必然性，並從三個方面加以概括：壹是皇權專制制度對腐敗的影響；二是權臣專權對腐敗的影響；三是普遍的專權造成普遍的腐敗。（註：《北京社會科學》第1995年第2期。）結果，在這樣壹種國家政治制度結構所導致的權力結構內，監察可謂監不勝監，察不勝察，面對制度性權力結構的缺陷所造成的腐敗，監察最終是無可奈何的！
再從比較政治制度的方面來看，中世紀英國的政治制度，早在公元10世紀前後，就已經逐步形成壹個較為合理的權力結構。簡而言之，在這壹時期，英國人創立了雙重分權的政治結構的形式，奠定了英國有限君主制（議會制君主立憲制）傳統的基礎。壹方面是中央政府與半自治地方政府之間的縱向分權（有限的單壹制），另壹方面是各級政府組織內部，即國王與賢人會議、郡長與郡區會議、百戶長與百戶區會議之間的橫向分權，由此構成壹種縱橫交錯的雙重權力制約機制：這種政治體制特征所形成的權力結構，有利於防止過度中央集權化和個人化，有利於抑制王權（君權）的無限彭脹。因此，在中世紀向近代過渡時期，當歐洲各國普遍建立絕對君主制度時，英國王權雖然有所加強，但始終沒有達到絕對君主制的程度，依舊保持著有限君主制的政治權力結構。（註：《英國政治制度史》，第34頁。）此外，在歐美等國家的現代化進程中，正如亨廷頓所言：現代化會滋生腐敗。在美、英、德、法等國家的現代化歷史上，隨著政府權力的增強，以及官僚自主性傾向的擴張，也曾出現過大量腐敗現象。但是，由於歐洲傳統政治制度的權力制衡結構的演進，使歐美等現代化的國家權力、政府權力、官僚權力均受到制約。因此，在歐美等國的現代化進程中並不存在中國古代國家中那種制度性的腐敗。 中國古代監察禦史在監察過程中較為重視監察活動的法律化，然而，這種“法律化”並不意味著法治化。中國古代自秦漢以來監察禦史所奉行的“察吏六條”，實際上是古代的治官之法，是與古代的“官制”、“官法”同屬於壹個法律體系的，這與現代的行政法也不能等同。更不能與現代的法律相提並論。這主要是因為中國傳統國家壹貫倡導人治政治，這種人治政治也不是人們壹般理解上的不講法制，不制訂法律，而是指法律只是君主手中的工具。
中國傳統的人治政治導致人治的權力運作方式，而人治權力運作方式的制度框架，就是所謂的“金字塔”。最高權力主體只有壹個，最高權力所有者只有壹人。而且在制度上，法律上，這壹個與這壹人的權力是不受制約的，不受法律控制的。《管子·叢法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治於法者，民也”。此是典型的人治論點，君主是法律之源，而官員必須奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，壹般民眾則成了法律懲治的對象。在這樣壹種人治權力的政治制度模式中間，必然造成權力與法律之間緊張。法律、制度賦予了權力運作的人治方式，反過來，人治權力運作方式又造成了表面上發達的法律制度的“不完整性”、“不充分性”和“有限性”。政治制度的主要要素是制度、法律及其權力，其中制度與法律構成了權力的運作方式。可以肯定認為，中國進入中央集權之後，在君主專制主義的政治制度之中，權力的運作方式是人治。最高權力沒有控制，不受制約，則制度與法律就處在了被權力所控制的狀態，此恰恰與現代國家政治制度中，制度與法律處在控制和制約權力的位置上的狀況正好相反。在中國古代這樣壹種最高層的制度、法律與權力的關系，就形成了壹種自上而下的、單極的或曰單向度的權力與制度、法律的關系，權力在三要素之中是主動的，任意的，而制度與法律則是被動的。制度與法律在歷史上的起源與變遷，可以認為主要是壹種個人反復交往、多次博弈的結果。在國家、社會、市場、集體中需要壹個***同的框架和規則，壹個全體認同的正義的操作系統。因此，制度與法律也是國家、社會、市場和集體的行為準則，應當居於權力之上，應當有主動性，應當控制權力的任意性。雖然權力具有公***性，但是權力並非壹定體現公***性。權力往往握在某些階層、某些集團，某些個人之手，因此，權力相對具有壹種個人的傾向，如果權力擴大到不被限制，不能控制、不受制約，則權力將變得十分危險。所以，權力應當是居於制度、法律之下，權力應當是相對被動和受控制的。遺憾的是，中國傳統的人治政治，造成權力無限、為所欲為的後果。這是中國歷史上壹方面政治制度與法制十分發達，壹方面卻是貪汙腐敗盛行的矛盾現象的總根源，王亞南先生甚至認為，壹部二十四史就是壹部貪汙史。
這是為什麽？為什麽會產生這種奇特的歷史現象？牟宗三先生在其《中國哲學十九講》中認為：法家理論尊君的結果使得元首的地位無限制，由無限制進而成為無限的。後世的皇帝都是無限體，這是絕對化而非充分客觀化。人間政治組織中任何壹個存在若無按照政治法則而來的限制，則這存在就無客觀性。客觀之所以為客觀，即在於服從壹政治法則，則為此法則所限制。由此，士或官僚雖有客觀地位，但其政治客觀性未能充分地客觀化。關鍵在於皇帝是無限體，不受任何法律的限制，則士與官僚的客觀地位與政治的客觀性皆不得保障。牟宗三先生這裏的“客觀化”，就是指制度與法律的規則對於權力的限制。皇帝是壹個無限體，是因為最高權力高居於制度、法律之上，這樣壹來勢必影響到從上到下的“客觀性”，使本來由制度、法律所規定的具有客觀性的士或官僚、也變得不充分起來，使本來充分的、發達的、豐富的制度、法律所規定的官僚權力、職責、義務等，變得時明時暗，或有或無，有法不依，有章不循，長官意誌，權大於法等等則成為政治活動的普遍現象。
美國著名漢學家孔飛力認為：中國傳統的官僚君主制中存在著常規權力與非常規權力的長期互動，皇帝總對不起作用的規章條例表現得極不耐煩。他的因應之道是，壹方面對日常運作的官僚機器上緊螺絲，另壹方面則將自己的非常規權力註入到這壹機器的運作中去，以此加強君主非常規權力對官僚常規權力的控制。（註：（美）孔力飛著《叫魂》，上海三聯出版社，第251頁。）其結果，君主的非常規權力必然迫使官僚的常規權力遭到壓抑和破壞，也必須迫使監察活動的法律化變得極不穩定，這種不穩定反映在以下幾個方面：其壹，監察取決於皇帝本人的聖明與昏庸。也就是說在中國歷代歷朝的皇帝中，有明君，也有昏君，更有暴君。因此，對於監察官員或諫官，不同素質的皇帝就會有不同的態度。例如：明君唐太宗具有納諫與兼聽則明的雅量，遂使魏征成名；獨斷的皇帝喜歡奉承、面諛，不喜歡逆耳忠言，隋煬帝即以判死罪的辦法對付進諫之官；唐憲宗則因韓愈進言反對迎佛骨壹事，壹怒之下將其貶放潮州；海瑞在明世宗時上諫，稱地方政府“吏貪官橫”而被打入死牢。其二，皇帝自身難保時，監察亦要遭殃。在中國古代的政治制度中，監察本來就是皇帝的工具，所以當皇帝的統治被削弱的時候，監察禦史自然要遭遇滅頂之災。例如，漢代著名官僚李膺在任司隸校尉時激烈攻擊宦官擅權，結果在兩次黨錮之禍中，追隨李膺的監察禦史等官僚多數慘遭殺害。唐開元年間玄宗重用李林甫、楊國忠，結果諫路被這些權臣堵死，李林甫曾威脅說：“今明主在上，群臣將順之不暇，烏用多言！”唐僖宗時，壹諫官因上言皇帝“專務遊戲”而被賜死。明代天順年間曹吉祥、石亨等橫行不法，三道禦史聯名彈劾，結果全被罷官流放。其三，監察禦史借皇帝之威為所欲為：最典型者如漢代杜周，此人對中國人治政治的門道極為精通，深知最高統治者皇帝的意誌就是國家法律的出處。因此在辦案中壹切以上意為準，時人批評他：“不循三尺法，專以人主意指為獄！”杜周曰：“三尺安出哉？前主所是著為律，後主所是疏為令，當時為是，何古之法！”漢武帝初繼帝位時需除舊臣，杜周心領神會，大開殺威，濫捕無辜，每年抓到長安的二千石以上高官就達百人，先後殃及六、七萬人，因此得到漢武帝重用，被任用為三公之壹的禦史大夫！武則天時，有壹靠告密起家的禦史，不識壹字，武則天問：“妳不識字如何任文官？”此人回答：“獬豸獸也不識字，不是也能識別忠奸嗎？” 中國古代的監察制度是壹種縱向權力監督模式，它有三個特點：
第壹、對權力的監督是壹種單向度的上下級隸屬關系，即只能是上位權力對下位權力實行監督，同級別的權力主體之間的監督關系壹般不很明顯，更不存在普通民眾對政府官員的監督。在中國古代專制政體裏，皇帝是壹個巨大的權力之源，處在權力金字塔的頂端，可以監督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上級機關”加以監督，所以古代中國發展出了世所罕見的禦史監察制度。秦漢時，禦史的地位仍具有附屬性，禦史大夫雖與丞相及太尉並稱“三公”，但實際職權是“掌監察，輔助丞相來監察壹切政治設施。它是副丞相，依照漢代習慣，須做了禦史大夫，才得升任為丞相。”後來禦史機構漸漸獨立，監察權慢慢脫離相權。中央發展了禦史臺、都察院、以及廠衛等特務機構，地方有巡按禦史、督撫、按察司等，龐大的禦史監察體系得以建立。至此，除了皇帝以外，從中央到地方所有官員都有其對應的“上級”監察官。
第二、這種監督方式是壹種整全的監督，即上位權力對下位權力進行全方位的監督，甚至在特定情況下，完全取代下位權力的運作。監督者和被監督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使範圍的大小。兩者的職權是同壹性質的，都是壹種沒有分化的整全權能，只不過有上下高低之分。因此在進行監督的時候，上位權力能夠代行下位權力。中國幾千年的古代歷史，國家政權始終不存在明確的職能劃分，立法權和司法權從來就沒有獨立，國家政權表現出明顯的整體性和行政性。實現權力監督的手段不是通過職能劃分，而是通過權力的縱向分配，采取“以上制下”的方式，上位權力起初只是局部的監督矯正，漸漸地就全面取代了原來的權力，形成新的權力級別和機構。這壹特點在地方行政區域的形成和中央政權機構的演變中，都有鮮明的體現。“以上制下，全面監督”可謂縱向權力監督模式的本質。
第三、在這種權力監督機制下，垂直縱向的權力層級呈現不斷增多的趨勢。因為權力沒有分化，不能實現相互制衡的功能，但權力又不能過度集中，因此只有在縱向上設立眾多不同級別的權力機構，使每壹個級別的權力逐級縮小，達到以上禦下的目的。下級權力需要上級權力來監督，後者又需要更高級別的監督，如此上推級別不斷增加。中國古代的行政級別繁多復雜，與這種權力監督模式有直接的關聯。中國歷史上，真正的行政區劃只有秦朝的郡縣，此後所謂的行政區域都是由禦史巡察區演變而來。這壹演變過程已在本文第壹部分有詳細的闡述，更可以用如下簡圖直觀地加以描述：
從上圖可以很清楚地看出，每壹級新的行政區的形成，都由相應的中央巡察官作為媒介，新的行政區直接或間接來自原有的監察區。中央權力由監察權向行政權轉化，又產生新的監察權，再轉化為新的行政權，如此循環不已。可以想象，假如沒有辛亥之變打斷這壹循環，巡撫總督之後壹定會有新的地方官形成。實際上，清代在巡撫總督之上已經有了新的監察官，就是清廷經常派出的欽差大臣、經略大臣、參贊大臣之類。即使辛亥革命之後，仍殘留這種循環的痕跡，各省的督軍，不也是中央政府派駐地方進行統治的代表嗎？在新中國的歷史上，建國初期曾先後設立過“東北、華北、西北、華東、華南、西南六大行政區，並設大區人民政府或軍政委員會。當時，大區是我國的地方最高壹級行政區劃，其下轄省、市和行署區等。”由此可見，這種傳統的影響不是壹朝壹夕能消除的。
就中國古代的權力監督制度言，還有壹項鮮明的特征，此即回避制。回避原則可以說是我國傳統官制的壹大特色，歷唐宋明清愈益完善，尤其以明清兩代為盛。“明清兩代厲行回避制、流官制，全國除土司地區和規定必須由孔姓掌權的曲阜縣外，其余所有縣官都必須由外省人擔任，（本省外縣的也不行，甚至即便是跨省為官，任職地距離本人原籍在500裏內也在禁列，有的朝代不僅回避原籍，還要回避寄居地、居止處、自家和妻家田產所在地）而且任期很短。”回避制切斷了地方官員與地方勢力相互結合的途徑，便於中央對地方政權的控制。在這種體制下，朝廷政令可以壹竿子插到底，地方上盤根錯節的關系網可以削弱到最小限度。
因而，縱向權力監督模式的優點是具有較高的權威和效率，在集權模式下，權力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但這種權力監督模式有壹個致命的弱點，就是要不斷地設立更高級別的監督者，以對“監督者”進行監督，又從另壹方面降低了整個權力系統的運行效率。更為嚴重的是，由於是單向的監督，下位權力不能監督上位權力，所以為了防止上位權力的異化，就必須設立更高位的權力對其進行監督。如此向上延伸，導致監督層級不斷增加。最終必須確立壹個具有最高權威、無需任何監督的“終極權力”，否則權力監督將會無窮循環，形成壹個“無底洞”。但是，如何保證“終極權力”的正當性，防止終極權力的異化，是縱向權力監督模式無法解決的難題。
在縱向監督模式下，各級官員唯上是從、欺上瞞下、行賄受賄等吏治腐敗現象都是體制性弊端，“監督監督者”的問題始終很難解決。壹些具體制度也大多是利弊摻半。比如回避制，我們知道，西方國家的回避制主要適用於司法審判領域，其他政府部門則要求具有本地區居民資格者，才能成為該地區的政府官員，其選舉法壹般規定候選人必須具有相應的“籍貫”和居住年限，以便於選民更好地了解候選人，監督當選官員。中國古代的回避制，其“技術上”的優點是明顯的，但它並不具有目的正當性。回避制的根源在於地方官員不由地方產生，而是中央派駐地方的“代表”，為了防止和減少“中央代表”與地方勢力結合對抗中央，所以必須實行回避制。在回避制、流官制下，地方官員往往只對上級負責而罔顧民情，更容易滋生“短期行為”、搜刮行為。