西方國家現代意義上的代議制民主政治制度經歷了近三百年,世界民主浪潮的前兩波推動了西方國家民主政治制度的成熟、穩健和完善。首先,“始於19世紀初的漫長民主化浪潮在1920結束,導致了約30個國家民主的勝利。”20世紀二三十年代,由於威權主義復辟和法西斯主義興起,民主遭受巨大打擊,少數國家頑強地在擺脫動蕩的民主道路上繼續前進。“第二次世界大戰後短暫的民主化浪潮,再次使世界上民主國家的數量增加到30多個。”[1]通過壹系列社會政治制度改革,代議制民主在西方國家(法國、德國、日本、意大利和西歐)得到了重新確立和完善。之後這些國家的政治制度基本沒有太大變化,壹直延續至今。在始於葡萄牙的第三波民主化浪潮中,民主化的速度更快,規模也遠超前兩波。民主在如此短的時間內迅速發展,無疑是人類歷史上最壯觀、最重要的政治變革。通過研究西方國家的政治體制,我們會對中國正在進行的政治體制改革有所啟示。
我們主要分析二戰後民主制度重建以來西方國家的政治制度。由於西方國家的歷史條件不同,它們所建立的民主制度在核心理念和憲政理論上是相同的,但具體的運作方式卻各有特色。壹般來說,可以分為議會制、總統制和政治制度。比如美國是典型的總統制和政治制度,英國、德國、法國(也是半總統制和政治制度)是議會制和政治制度。他們的政治組織都是以三權分立的思想為指導,議會負責立法,監督政府,甚至通過不信任投票推翻政府(議會制國家),政府負責國家的日常運轉,由總理、首相或總統領導(議會制國家的政府對議會下院負責,而總統制國家不是,但議會有彈劾總統的權力),司法權掌握在最高法院手中。
我們知道,英國是通過1688光榮革命建立的《權利法案》建立君主立憲制的。由於這壹歷史原因,英國壹直保留象征性的君主作為國家元首。在議會與王權的長期競爭中,英國憲政確立了“議會主權”,這壹主權得到了洛克的有力捍衛和戴雪在公法中的充分闡述。它是壹種狹義的“人民主權”,用代議制取代了直接民主。英國議會由下議院和上議院組成,其中上議院沒有實際權力。它只有權討論下議院通過的預算決議,但不能否決或修改。對於其他法案,上議院只有延期權(最多壹年)。在漫長的歷史進程中,由國王(首相提名)加封的上議院司法貴族組成了英國的最高司法和上訴機關,因此上議院成為。但其首席大法官、上議院議長也是政府內閣成員,與政府“共進退”。這其實就是英國政治制度中的兼容規則。下議院掌握實際權力,即首相是議會選舉中占有多數席位的政黨的候選人,相當壹部分政府內閣成員必須是議員,這與除日本以外的其他西方國家不同。同時,議員是永久的、全職的、有報酬的,並且在任期內專門履行職責。從理論分析可以看出,英國的三權分立制度並不是嚴格意義上的,而是經過了幾百年的鬥爭、調整和實踐,按照英國的慣例,基本保證了各種權力之間的平衡。
法國現行的政治制度是戴高樂於1958年通過建立“第五共和國”確立的。由於法國歷史上的慘痛教訓——政治動蕩、政策缺乏連續性、行政權力有限,國家在和平時期和戰時都無法有效維護國家和人民的利益。戴高樂極力限制國民議會的權力,設立參議院牽制國民議會,同時改革總統選舉,使其由全民直選產生,不對議會負責,限制國民議會的立法權。《憲法》明確規定了需要國民議會參與的立法範圍。為了防止政府首腦批評多數黨的處境,法國後來修改憲法,規定國民議會議員任期由7年改為5年。與英國不同,其成員不得在政府中任職,即法國實行“不相容規則”。
美國沒有西歐國家的封建歷史,他們建立了嚴格的三權分立。他們借鑒羅馬的領事制度和英國的憲政傳統,建立了世界上第壹個以“三權分立”和盧梭的“人民主權”為基礎的總統制和政體。政府由選舉團選出的總統組成;國會分為兩院,參議院按州分配,每個州有兩個,哥倫比亞特區沒有***100。眾議院是按人口分配的,50萬人以上基本上是1個眾議院席位(每個州至少有3個眾議院席位)和***435。聯邦最高法院是最高司法機關和最高上訴機關,擁有司法解釋權(由1803馬布裏訴麥迪遜案確定)。首席大法官終身任職,總統提名國會討論批準。三權交錯制衡,實現動態的多向平衡。國會兩院都掌握立法權,眾議院有權先討論預算;為了制衡總統的行政權,國會還擁有總統的彈劾權;美國實行“不相容規則”,議員不得在政府任職。同時,成員享有年薪、津貼和辦公費用,會議期間不被逮捕,在會議上發言免於起訴。總統對國會通過的法案有否決權(但以2/3多數通過仍有法律效力),總統無權解散國會,總統在政治上不對國會負責。聯邦最高法院有權對國會通過的法律進行司法審查(看它們是否違憲)。通過這些多重制衡,可以有效防止權力的濫用,保證政府的穩定和高效。同時,美軍系統由參謀長聯席會議直接領導總統,脫離政府行政系統。
從整體上看,這些典型的西方國家確實已經把代議制民主發展到了壹個成熟的階段,但我們也應該看到,由於資產階級代議制政府最大程度上代表了資產階級的利益,其采取的壹系列政策是各種利益集團妥協和交易的結果,社會下層人民的意誌在很多情況下無法得到體現。議員的代表性和選舉的民主性需要提高。
但西方國家的政治制度對我們仍有借鑒意義。我們都知道,中國實行人民民主專政的人民代表大會制度、黨國制度和議事與實踐相結合的政治組織制度,這與巴黎公社制度和蘇維埃制度有關,其理論基礎是人民主權論和民主集中制理論。全國人民代表大會是最高權力機構,國務院、最高檢察院和最高法院都由它產生。全國人大是省人大間接選舉的,不是選民直接選舉的。直接民主的烏托邦色彩使NPC體系實質上成為壹種象征性的政治圖騰,而NPC成員的業余性和非常任制實際上使NPC成為壹種象征性的最高權力機構。季衛東先生將20世紀90年代後原東方集團國家由黨國制向自由主義憲政體制的轉變稱為“憲法權利的恢復”。近年來,隨著人大立法作用和立法工作專業化程度的逐步加強(如2002年底提交全國人大審議的洋洋灑灑的民法典草案,不能不對人大的短會制度和非專業NPC代表的審議能力產生根本性的懷疑),也迫使我們進行改革,壹些人把代表職業化作為恢復憲法權利的有效途徑。西方國家數百年的憲政經驗為我們提供了寶貴的參照物。