作者:尹海嬌，中天華普高級顧問
城投公司是壹種“特殊”的公司。它是地方政府及其部門和機構通過財政撥款或註入土地、股權等資產設立的經濟實體，承擔政府投資項目的融資職能，具有獨立法人資格。廣義的城投公司包括城建、園區、交通投資、水務投資、農業投資、文化旅遊投資等各類平臺公司。
城投公司是壹類很有“特色”的公司。天下沒有部委，天下沒有司局，這和壹般的條線管理是不壹樣的。比如財政局隸屬於財政部，作為獨立的個體，致力於城市的整體發展。
城投公司是壹類很有“特色”的公司。它是在政企合壹的背景下建立起來的，留下了深受政策影響的基因，所以在政策的強力影響下尋求市場化的轉型發展將是壹個長期的命題。
壹、城投企業的基本情況
1.城投企業的基本定位和功能
城投公司由地方政府出資，主要從事基礎設施和土地開發。所以，城投公司的背後，往往有政府的“隱形背書”。它們的基本定位是地方政府的“融資平臺”、“投資載體”和“政府第二財政”，具有融資和投資兩大基本職能。
2.城投企業的商業模式和盈利模式
典型的政府融資平臺有兩種:壹種是為地方政府融資，這是壹種融資工具；另壹種是為地方政府做項目，通過委托建設的方式，承擔區域內城市基礎設施及配套設施建設運營、土地開發整理、安置房建設等政府公益性項目。
以項目建設類型為例。壹般這種基礎設施建設是公益性或者準經營性的，在完成項目的層面上很難盈利。主要收入來源是政府壹定的建設費和財政補貼。但這些項目周期長、投資額大、回款慢，往往導致政府無法及時支付給城投公司。建設費常年以應收賬款的形式掛在城投公司的資產負債表上，導致這些企業收入和現金流不穩定，償債能力和抗風險能力嚴重不足。
3.城投企業與地方債務的關系
在地方政府被允許發行地方債之前，城市投融資體系與地方財政預算體系高度掛鉤。地方債推出後，置換加速。在“雙軌制”下，城投的金邊屬性得到強化。地方債置換後，歷史遺留問題被徹底切割。從邏輯上講，城投不再受益於地方財政。
快速清理地方隱性債務和去杠桿的壓力明顯上升，政策逐漸尋找力度和節奏的平衡。
隱性債務沒有標準定義。推論基於顯性債務的定義和政府是否直接承擔償還責任。隱性債務是指政府既沒有償還責任，也沒有保險和救助責任的債務。但這些債務壹旦出現危機，政府必然會介入，從公共利益的角度承擔責任。更直接的判斷是，2015之後形成的非地方債形式的債務，只要地方政府承擔責任，就可能是隱性債務。
在債務的具體形式上，貸款和信托融資更有可能存在隱性債務。就融資平臺而言，(其他應收款-其他應付款)也可能是隱性的債務來源。
多年來，為滿足地方政府的基建融資需求，城投公司通過平臺信貸、城投債、非標融資等模式進行融資，被地方政府大量舉債，造成大量地方隱性債務，2065年438+08年約為51萬億，年均利息支出超過3萬億，債務化解形式依然嚴峻。
二、城投企業的發生和發展
城投企業根植於中國獨特的投融資體制、中央和地方政府的治理結構以及相應的金融體系。城投公司就是在這種復合體制下誕生的特殊產物。隨著中國體制的變遷，城投行業的發展也呈現出相應的規律。
在整個發展過程中，城投企業起源於1992。2008年，基礎設施承擔了反周期調整的角色。在“4萬億”政策的利好環境下，全行業呈現快速增長。2010以來，城投公司監管政策逐步收緊。雖然過程中也有寬松政策作為調整，但未來幾年可能很難遇到大的寬松政策。在新壹輪國企改革中，由於綜合政策監管嚴格、融資渠道有限、造血能力較弱，轉型發展仍是城投公司的主旋律。按其發展過程，大致可分為四個階段。
第壹階段(1992-1997)以第壹家城投企業上海城投的成立為開端，開啟了城投企業的探索與實踐之路。
第二階段(1998-2008)，以1998的“蕪湖模式”為代表，大量城投公司湧現，開始大量融資和城投。
2009-2014第三階段，以“4萬億”招商計劃為標誌，政策利好使得城投行業發展迅速，而這種“野蠻”的增長也為這些平臺公司在資產、管理等方面留下了隱患。
第四階段(2015)——截至目前，以2014年底43號文件和2015新預算法為基調，政策導向整體趨緊，20181號文件提出“補短板”措施。
通過梳理2009年以來城投債政策松緊的演變，呈現出三年周期，具體為兩年寬松，1年偏緊。
自2018國務院常務會提出“引導金融機構按照市場化原則保障融資平臺合理融資需求，避免必要的在建項目出現資金失靈和爛尾”後，城投政策進入新壹輪寬松階段。同時，在疫情沖擊和經濟下行壓力下，政策積極對沖，城投政策環境繼續寬松將是大概率事件。因此，預計此輪城投政策的寬松周期會更長。
第三，城投企業的轉型
城投企業可能的類型包括清算註銷型、公益性國有企業和市場化運營型企業。
1.清算取消
城投企業的政府融資功能被取締後，具有融資功能的純融資城投公司就失去了存在的意義，不轉型就面臨被清理的命運。
2.資源整合重組為公益性國企。
城投公司依然可以成為城市建設的主力軍。多年來，城投公司作為投融資主體，在基礎設施建設和公共產品服務方面積累了大量經驗，與政府有著長期密切的關系。改造後還是城市建設的較好選擇。因此，對於很多城投公司來說，將基礎設施轉型為公益性國企是更有可能的方向和路徑。
整合區域城投資源，組建規模相對較大的集團企業。對於城市投資資源分散的地區，很可能通過兼並重組，轉變為規模相對較大的公益性國企。在合並資源的選擇上，可以將業務相近的城投公司合並，發揮規模化經營的優勢，就像重慶水務集團和重慶市水利投資公司合並壹樣。轉型後，原企業的債務壹般會由新公司繼承，其業務將市場化。壹般會通過BOT、PPP模式、政府購買等方式合法承擔區域基礎設施建設和國有資產運營任務。
3.市場化經營企業
對於具備相關專業資質、市場競爭力強、規模較大、管理規範的融資平臺公司，可在妥善處理現有債務的基礎上，剝離其政府融資職能，轉型為普通企業。壹個典型的案例是重慶城投系統，“壹改八，八改五”。在這個過程中，有兩個成功的案例，重慶交通旅遊投資集團有限公司和重慶能源投資集團，由城投公司轉制為經營性國有企業。
短期來看，城投公司的轉型是“表象”，並沒有改變城投的本質。商業化需要產生有穩定現金流的資產，擺脫政府公益項目的負擔。
從長遠來看，城投公司轉型的目的是“重組”，實現債務重組，化解地方政府債務危機。在“取消壹批、整合壹批、改造壹批”的思路下，資產轉移和整合重組會更加頻繁，對城投公司的沖擊很大，整合方和被整合方都充滿挑戰。
作者:尹海嬌中天華普高級顧問。哈爾濱師範大學，雙學士，有兩年企業管理咨詢經驗。他的專業咨詢領域涉及集團管控、組織設計、人力資源等。，在薪酬體系設計和績效體系設計方面具有豐富的實踐經驗。服務過供水公司、度假村、電子科技、城投公司等多家企業。很強的分析和解決問題的能力。