壹、人民公社後期的土地管理
1978 12黨的十壹屆三中全會召開後，實現了建國以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折。從此，中國社會進入了建設有中國特色社會主義的新時期。在此期間，國家陸續制定了壹些土地政策。其中最具代表性的有:1978 12.22中國* * *生產黨第十壹屆中央委員會第三次會議通過《農村人民公社工作條例》，第* *章60條+05。關於土地的政策法規包括:保護各級人民公社的所有權；國家和集體建設占用土地必須嚴格依法辦理，盡量不占用耕地；農村土地，包括宅基地，不允許出租、出售；經縣批準，有適宜耕種荒地的公社隊，可以在不破壞水土保持和森林草原的情況下，有計劃地開墾土地；所有宜林的荒山、荒地、沙地，都要有計劃地植樹種草，封山育林，擴大覆蓋面積；農田基本建設以改土治水為中心，遵循山、水、田、林、路綜合治理的原則，精心規劃，分步實施統壹管理，建設高產穩產農田；大力改良土壤，定期進行土壤調查，建立土壤檔案，根據土壤情況采取改良措施；不斷改善水利條件，搞好水土保持；集體分配的自留地。
1978 12.22中國生產者黨第十壹屆三中全會通過了《關於加快農業發展若幹問題的決定(草案)》。主要內容是:不得無償轉讓和占用生產隊的勞力、土地、牲畜、機械和資金；社員自留地是社會主義經濟的必要補充；繼續實行三級所有制和團隊制；因地制宜搞好農田基本建設；充分利用現有耕地，有計劃地開墾荒地，圍海造地。公社隊耕種的耕地，自收獲之年起五年內不收購。圍墾造田要註意生態平衡，不允許破壞森林、草原、水產資源，不允許阻礙蓄泄洪水；基本建設要節約土地，盡量不占少占耕地；盡快制定土地法；利用現有大城市的力量，逐步建設衛星城和小城鎮；加強黨和政府對農業的領導。
4月1979日，農業部、財政部、國家農墾總局、中國農業銀行聯合下發《關於加強農村人民公社土地復墾管理的通知》。通知規定，公社采取小塊、就近、自管的原則；土地復墾機構和團隊必須種植現有耕地，以確保土地復墾是正確的；土地復墾應充分發揮自身的財務能力；當年完成土地復墾任務後，要登記上報驗收，不得不報、少報或以少報多。
第十二次全國代表大會於9月中旬召開，1982。65438年2月4日，中華人民共和國憲法修改通過。憲法第13條關於行政區劃的劃分，恢復了原來的鄉、鎮、村制度，標誌著人民公社解體的開始。
第二，家庭承包政策的演變
以65438-0978年黨的十壹屆三中全會為界，前20年是人民公社的歷史，這壹時期的土地政策帶有濃厚的人民公社色彩，後20年是改革開放時期的家庭聯產承包責任制的歷史。後期的土地政策被以土地承包為特征的新政策模式所取代，使中國農地制度變遷進入了壹個新的發展階段。回顧這20年的歷史，家庭聯產承包責任制和土地承包政策大致可以分為以下幾個階段:
第壹階段是突破階段(1978.5438+02—1984.438+02)。在這壹階段，農村土地使用制度發生了根本性的變化，其特征是人民公社“三級所有制、以隊為單位”的經營體制徹底解體，以“包產到戶”為標誌的新型家庭經營制度基本確立。
二月中旬十壹屆三中全會原則通過的《中央關於加快農業發展的決定(草案)》，1978，1978，肯定了“工人承包到作業組，按產量計算勞動報酬”的責任制，但仍規定“不準包產到戶，不準單幹”。1979年9月，黨的十壹屆四中全會修改並正式通過了《中共中央關於加快農業發展若幹問題的決定》，將草案由“不準包產到戶，不準分田獨作”改為“不準分田獨作”，初步肯定了“包產到戶”的辦法。同時允許壹些特殊需要的副業生產和邊遠地區、交通不便的獨門獨戶生產定額。這是放寬政策的壹步。1980的春天，有壹場關於是否要給家庭固定生產配額的激烈爭論。5月31日，鄧小平同誌正式表態:“農村政策放寬後，壹些適合包產到戶的地方搞了包產到戶，效果不錯，變化很快。”這有力地支持了推進農村土地改革的政策。9月，中央印發了《關於進壹步加強和完善農業生產責任制的若幹問題》。這個文件既強調集體經濟是我國農村經濟的基礎，又充分肯定了專業承包和報酬責任制，基本肯定了包產到戶的做法。中央指示下發後，生產責任制的推廣範圍迅速擴大，各種形式的聯產承包責任制迅速發展，特別是家庭聯產承包責任制的發展。到1981月，全國97.8%的農村基本核算單位建立了多種形式的生產責任制，其中50%的單位承包到戶，承包到戶。
1982 65438+10月，中央批轉的《全國農村工作會議紀要》第壹次明確肯定了家庭聯產承包責任制的社會主義性質，指出:“目前實行的各種責任制，包括小規模合同工的固定報酬、專業承包生產的報酬、聯產到勞、聯產到戶、聯產到戶、聯產到組，都是社會主義的。這進壹步消除了人們的思想疑慮，促進了包產到戶的快速發展。據1982 11月統計，實行家庭承包的生產隊已占兵團總人數的78.8%。
1983 65438+10月，中共中央發出的《關於當前農村經濟政策的若幹問題》文件指出，以家庭聯產承包為主要形式的承包制是“黨領導下中國農民的壹個偉大創造”，並要求“凡群眾要求這種方法的地方，都應積極支持”。在這壹政策的引導和號召下，家庭承包制不僅在壹般地區得到了推廣，在沿海經濟發達地區和東北農業機械化程度較高的地區也得到了迅速發展。到1983年底，全國97.8%的生產隊都在搞家庭承包。自此，家庭承包經營進入了穩定完善階段。
1984 65438+10月1中共中央在1984下發了《關於農村工作的通知》，進壹步規定了土地承包政策問題，包括:穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期，壹般在15以上；鼓勵土地逐步向種田能手集中；農民應該對他們在土地上的投資做出合理的補償；自留地和承包地不得出售、出租或轉為宅基地和其他非農業用地；為完善統分結合的體制，應建立以土地所有權為基礎的區域性合作經濟組織；進壹步放寬政策，加快山區、水域、草原開發，鼓勵種草種樹，改良草原，發展養殖業，保護自然資源。
第二階段是大磨合階段(1985.1-1995438+0.12)。在這壹階段，家庭聯產承包責任制正處於計劃經濟向市場經濟轉型過程中的激烈分化、重組和重新整合過程中。其制度特征是農村經濟體制改革向縱深發展，全面向農產品和農業生產資料流通領域轉移，沖擊計劃經濟時期最基本的經濟制度之壹——“統購統銷制度”。第壹個全國範圍的“賣糧難”出現在1984，宣告了家庭聯產承包責任制這壹重大改革政策的成功。這壹時期，第壹階段的土地政策主要是實施和創新。
1985 65438+10月1中央下發文件《關於進壹步搞活農村經濟的十項政策》。文件指出，打破集體經濟“大鍋飯”後，農村工作的重點是進壹步改革農業經營體制，改革農產品統購統銷制度，在國家計劃指導下擴大市場調節，使農業生產適應市場需要，促進農村產業結構合理化，進壹步搞活農村經濟。以這份文件為標誌，中國農村開始了以改革農產品統購統銷制度和調整產業結構為主要內容的第二步改革。1986 1年10月1日，中央、國務院印發了《1986農村工作部署》。文件指出:中國農村已經開始走上有計劃發展商品經濟的軌道。農業和農村工業必須和諧發展，把“無工不富”和“無農不穩”有機結合起來。這兩個政策文件其實都是關於土地承包經營的。1987 65438+10月22日，中國* * *中央印發《關於深化農村改革的通知》。通知指出，要完善分散經營和統壹經營相結合的雙層經營體制，穩定家庭承包制；發展多種形式的經濟聯合；對農村各類個體戶專業戶和個體經營者實行長期穩定的政策；調整產業結構，促進農業勞動力轉移。1986年6月25日，六屆全國人大常委會第16次會議通過了《中華人民共和國土地管理法》，以法律的形式確認了家庭聯產承包責任制，進壹步豐富了現階段土地承包政策的內涵，使土地轉包從理論走向現實。
第壹個全國範圍的“賣糧難”出現在1984，宣告了家庭聯產承包責任制這壹重大改革政策的成功。但與此同時，家庭聯產承包責任制也受到了壹些人的批評。本案中，在1985至1988年間，土地承包政策有些“動搖”，壹些地方違背農民意願強行收回農民承包地，隨意變更合同，極大地挫傷了農民的生產積極性。針對這些思想和實踐上的混亂現象，中央、國務院先後下發了兩個文件:壹個是中央、國務院下發的《關於1990 12 1農業和農村工作的通知》，要求各級黨委和政府，還有壹個文件是1991 165438+10月25日，黨的十三屆八中全會印發了《關於進壹步加強農業和農村工作的決定》。決定首次明確規定:“以家庭承包生產為基礎的責任制和統分結合的雙層經營體制將作為我國農村集體經濟組織的壹項基本制度長期穩定並不斷完善。”
第三階段是大轉變階段(1992.5438+0—1996.438+02)。這壹階段意味著傳統意義上的農村經濟開始轉入現代市場經濟的運行軌道並逐步發展起來。鄧小平南巡講話後，農村經濟又掀起了新的高潮，特別是黨的十四大，拉開了中國社會主義市場經濟的帷幕。這壹階段的土地政策主要包括以下內容。
1993年4月，八屆全國人大再次對1948年6月+1988年修訂的憲法進行了修改。這次修改首次將家庭聯產承包責任制納入憲法範圍，使之成為國家的壹項基本經濟制度，從而解決了多年來關於家庭聯產承包責任制的爭議和批評。這是家庭聯產承包責任制政策轉變的重要支撐。1993 165438+10月5日，中央、國務院印發《關於當前農業農村經濟發展的若幹政策措施》，明確提出:“原農地承包期屆滿後，再延長30年。”根據中央的政策精神，65438年至0993年全國各地區開始第二輪土地承包，實行“土地承包期再延長30年”的政策。1995年3月28日國務院批轉農業部《關於穩定和完善土地承包關系意見的通知》。通知要求切實維護農業承包的嚴肅性，積極穩妥地延長土地承包期，提倡承包期內增人不增地、減人不減地的做法，建立土地承包經營權流轉機制，保護繼承人的合法權益，加強對延長土地承包期工作的領導。1997年8月27日，為進壹步穩定和完善土地承包政策，中辦、國辦聯合下發《關於進壹步穩定和完善農村土地承包關系的通知》，對土地使用權流轉制度作出了具體規定。
第四階段是大發展階段(1997.5438+0—2002.438+02)。這個階段是指家庭聯產承包責任制經過市場經濟的洗禮，全面開始第二輪土地承包工作，向現代市場農業轉變的過程。現階段的主要土地政策如下。
1997 9月12日，中國生產者黨第十五次全國代表大會召開，大會通過了《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向21世紀》的報告。報告強調，要“長期穩定家庭聯產承包責任制，完善統分結合的雙層經營體制，逐步壯大集體經濟。”這壹明確的指導性政策為土地政策的發展開了壹個好頭。1998年8月29日，九屆全國人大十次會議通過了修改後的土地管理法。該法首次將黨的“土地承包經營期限為30年”的土地政策上升為法律。這是我國土地政策法律化的典型，使“土地承包期30年”有了法律保障。
1998 10 6月14中國* * *生產黨十五屆三中全會通過了中央關於農業和農村工作若幹重大問題的決定。這壹劃時代的農業政策，在充分肯定家庭承包經營的基礎上，對土地承包政策提出了跨世紀的政策方針和政策要求。這個決定的政策方針是“農村長治久安的基本方針”。當然，這壹政策也適用於土地承包政策。1999 65438+10月11、1999《中央國務院關於做好農村和農業工作的意見》在1998的基礎上進壹步規定了土地承包延期工作。2000年6月5438+10月11日，中國* * *產黨十五屆五中全會通過了《中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，其中指出，要加快農村土地制度法制化，長期穩定以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制。這是世紀之交對家庭承包政策的新要求。1年3月九屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》指出，加快農村土地制度法制化，長期穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。在長期穩定土地承包關系的基礎上，鼓勵有條件的地區積極探索土地經營權流轉制度改革。2002年8月29日，九屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農村土地承包法》。法律規定了土地承包政策。主要內容體現在以下幾個方面:壹是國家實行農村土地承包經營制度。二是依法保護土地承包經營權。第三，男女享有平等權利。第四，土地承包經營權流轉必須遵循自願原則。第五，承包方在承包期內不得收回承包土地。
第三，土地管理政策的演變
土地管理政策是相對於現行土地管理制度而言的，包括農村土地管理政策和城市土地管理政策。1982之前，土地管理政策主要是農村土地管理政策，1982之後，農村和城市土地管理政策開始平等發展。本文重點研究1982之後的土地管理政策。大致有以下幾個階段:
第壹階段是多頭管理階段的反轉(1982.1—1985.438+02)。1982之前，我國實行的是城鄉土地分割、用地部門分散管理的制度。1982之後，農業部成立了土地管理局，形成了農村土地歸農業部管，城市土地歸建設部管的格局。這壹時期的土地政策主要有:國務院2月3日發布的《村鎮建設用地管理條例》1982。條例第三條規定:“我國人多地少，十分珍惜和合理利用每壹寸土地是我們的國策”。1983年9月20日，國務院發布《中外合資經營企業法實施條例》，《條例》第七章對場地使用權及其費用的政策問題作了特別規定。1983 165438+10月19、針對部分企事業單位或個人違法買賣、出租土地的行為，國務院下發《關於停止買賣、出租土地的通知》，要求“必須堅決制止”；1984 12.25農牧漁業部等四部委聯合發布《征地費用包幹使用暫行辦法》，對征地費用相關政策作出了具體規定。1985 10.5城鄉建設環保部發布《關於集鎮統壹開發綜合建設的若幹意見》，具體規定了集鎮用地的相關政策。
第二階段是城鄉統壹管理(1986.1—1996.438+02)。近年來的實踐證明，土地城鄉分割、分散經營的體制極不適應我國耕地資源匱乏的基本國情。1986年3月，中共中央、國務院作出了建立城鄉土地行政統壹管理新體制的決定。到1996年底，我國初步形成了中央、省、地(市)、縣(市)、鄉(鎮)五級管理體制。這壹時期的土地管理政策較多，主要包括:1987，1年4月，國務院發布《耕地占用稅暫行條例》，規定了耕地占用稅征收、繳納和使用的政策問題；1988，12年7月，國務院發布《城鎮土地使用稅暫行條例》，規定了城鎮國有土地使用稅的征收、繳納和使用的政策問題。1990 5月19日，國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，規定了城鎮土地使用權出讓的壹些政策問題。1994年7月4日，國務院發布《基本農田保護條例》，規定了基本農田的劃定、保護和監管等具體政策問題。
第三階段是體制轉軌階段(1997.5438+0—2002.438+02)。隨著改革的深化和形勢的發展，現行土地管理制度下的土地管理政策已難以滿足加強土地管理和有效保護耕地的需要。在這種情況下，有必要改革目前的“條塊分割制”，改變目前滯後於實踐的土地管理政策。這壹階段的土地政策主要有:中共中央國務院關於進壹步加強土地管理切實保護耕地的通知，5438年6月+0997年4月；1998年3月29日《中央辦公廳、國務院辦公廳關於繼續凍結非農建設項目占用耕地的通知》；1998 6月16國務院辦公廳關於印發《國土資源部內設機構和人員編制規定》的通知。另外還有國家土地管理局5月20日發布的《關於凍結非農建設項目占用耕地的規定》，1997。1998 2月17《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》；65438+國務院辦公廳1999年5月6日發布的《關於加強土地出讓管理嚴禁土地投機的通知》；國土資源部4月28日發布的《閑置土地處置辦法》，1999；65438+1999年2月21日，國務院辦公廳印發《關於進壹步做好農村“四荒”資源管理和開發工作的通知》；2000年6月6日，國土資源部發布《關於建立土地有形市場促進土地使用權交易的通知》；國務院《關於進壹步做好退耕還林還草試點工作的意見》2000年9月6日5438+00；國土資源部2000年10月8日發布的《國家投資土地開發整理項目管理暫行辦法》；國土資源部2000年2月29日發布的《農業綜合開發土地復墾項目管理暫行辦法》；國土資源部於2002年4月發布的土地資產管理第十個五年計劃綱要。這裏重點介紹三份政策文件:
1997年4月5日，中央、國務院下發了《關於進壹步加強土地管理切實保護耕地的通知》(又稱1997號文件。(97)中央11)，是典型的政策性文件。通知的主要政策內容是:加強土地宏觀管理；進壹步加強建設用地審批管理；嚴格控制城市建設用地規模；加強農村集體土地管理；加強國有土地資產管理；加強土地管理執法監督檢查。2000年6月18日，中國中央國務院發布了《關於促進小城鎮健康發展的若幹意見》，這是專門為小城鎮制定的土地管理政策。主要內容有:小城鎮發展應統壹規劃，集中用地，集約用地，保護耕地；小城鎮建設用地應納入省(自治區、直轄市)、市(地)、縣(市)土地利用總體規劃和土地利用年度計劃；小城鎮建設用地除依法可以劃撥的以外，應當實行有償使用。2001年4月4日，國務院發布《關於加強國有土地資產管理的通知》，這是專門針對國有土地資產制定的土地管理政策。主要內容是:嚴格控制建設用地供應總量；嚴格執行國有土地有償使用制度；大力推進國有土地使用權招標拍賣；加強土地使用權轉讓管理；加強土地價格管理；規範土地審批行政行為。
第四，壹些討論
改革開放24年來，土地政策與改革開放前28年相比發生了巨大而驚人的變化，取得了顯著成效。壹是土地政策的制定越來越細致，土地政策的執行和監督體系越來越完善。第二，土地政策的數量在增加。第三，土地政策質量越來越高。第四，土地政策的內容越來越全面。第五，土地政策體系日趨完善。這些成果對改革和完善土地所有制和土地管理制度，提高土地產出率，增加土地稅的征繳發揮了重要作用。
總的來說，24年來土地政策的特點體現在三個方面:壹是創新。例如，家庭承包政策是壹項創新政策。二是探索性的。比如土地有償使用政策，就是壹個探索性的政策。三是善於並敢於借鑒。比如土地使用權的出讓和轉讓就是壹個參考政策。具體來說，人民公社後期的土地政策有三個特點:壹是繼續實行人民公社條件下的土地政策；二是開始重視土地合理開發利用政策的制定和實施；第三，新形勢下確立了國家所有和土地集體所有的土地公有制。家庭承包政策有四個特點:壹是創造性。65438年至0978年，安徽鳳陽小崗村創造性地發明了“包產到戶”的“土辦法”，解決了當年村民的溫飽問題。但這種“定產定額”只是局部的、區域性的，終究還是壹種“土辦法”。因此，要想大面積推廣並獲得合法性，還必須依靠國家相關政策文件對其進行規範。至此，1982號中央文件1、1983號中央文件1、1984號中央文件1經過轉化、總結和升華，使家庭承包政策顯示出巨大的創造性。第二是漸進主義。家庭承包政策的發展不是“壹蹴而就”的，而是逐步推進的。1979年9月，中央初步肯定了“包產到戶”的辦法；1980年9月，中央基本肯定了“包產到戶”的辦法；1981年10月，中央正式肯定了“包產到戶”的社會主義性質。在這壹點上，“包產到戶”的政策可以算是壹個“正果”。第三是舞臺。家庭承包制不是壹下子在全國推開，也不是壹下子定為30年，而是分階段進行的。在第壹輪承包中，雖然中央在1979開始推進“包產到戶”的工作，但真正在全國推廣是在1983年底。1993 165438+10月，中央要求第壹輪承包15再延長30年。這項工作從1994開始實施，直到1998年6月才完成70%，還有30%沒有完成，2000年基本完成。從壹開始就把土地承包期定為45年，顯然是不合適的，也是不可接受的。中央的家庭聯產承包政策分兩個階段，壹個是15，壹個是30年，順應了時代潮流，得到了全社會的廣泛認可。第四是開車。家庭承包政策的問世和實施，有力地推動了土地開發政策、土地利用政策、土地保護政策、糧食流通政策、房地產產業政策等政策的發展，成為經濟社會政策發展的源泉。土地管理政策有五個特點:壹是自下而上。比如土地有償使用政策，最早是在深圳、珠海等沿海地區實行，後來上升為國家政策。二是借鑒移植。如土地有償使用政策、土地租賃政策、土地整理政策、土地用途管制政策等。都是借鑒或移植的產物。第三，第壹種狀態是與集體團聚。比如土地使用權流轉，就是城鎮國有土地可以先流轉，條件成熟後再規定集體土地。四是先試用後推廣。比如先試點土地登記政策、土地規劃實施政策、集體土地流轉政策，然後在全國推廣。五是將政策變為法律法規。如土地基本國策、土地用途管制政策、土地登記政策和土地有償使用政策都是典型的例子。
目前土地政策主要存在四個問題:壹是宏觀土地政策多，微觀土地政策少。第二，土地抵押政策還不完善。三是土地產權政策過於原則，缺乏可操作性。第四，集體土地流轉政策不完善。