壹、我國農村養老方式的現狀及問題
長期以來，由於城鄉二元經濟社會結構的存在，我國農村的養老仍然是傳統的家庭養老，主要是以農民子女贍養和個人自養相結合。隨著社會變革的進壹步加劇，傳統的養老方式受到越來越多的挑戰，許多農村地區的老年人缺乏基本的生活保障。
(壹)農村土地養老保障不斷弱化。
中國農民的養老保障世世代代以土地為中心。改革開放推動了中國工業化和城市化的進程，農民擁有的土地數量也以前所未有的速度減少。目前，我國1/3省份人均耕地面積不足1畝，660個縣人均耕地面積不足半畝，接近或低於聯合國計算的人類生存土地最低安全警戒線0.8畝。這意味著農作物播種面積減少，農業生產繼續增長的難度加大[1]。再加上我國農業的天然弱勢和農業勞動生產率低下，生產經營中的自然風險和市場風險非常巨大，絕對收益越來越低的趨勢沒有根本改變。在這種情況下，中國有限的土地越來越難以承擔農民的養老需求。
(二)農村家庭養老面臨挑戰。
中國農民的養老壹直是以家庭為單位的。由於種種原因，農村家庭養老問題日益突出。首先，家庭養老金投資受到限制。隨著人口流動性的增加和社會價值觀的改變，更多的農村年輕人去外地獨立謀生，以至於無法真正擔負起養老的責任。在農村地區，農民花在孩子身上的錢比他們為養老付出的多得多。農民家庭的財富由父母向子女轉移的壹個直接後果就是“重幼輕老”的社會現象。
其次，家庭規模逐漸縮小，農民子女凸顯養老負擔。由於計劃生育政策的實施，小型化已經成為農村家庭的發展趨勢。根據2000年全國人口普查的數據，農村地區的平均家庭規模為3.65人。越來越多的農民獨生子女將形成“四二壹”的家庭格局，壹對夫婦可能贍養四個老人。農民子女的養老負擔逐漸演變為壹個突出的社會問題。
第三，農村地區老年人的比例在增加。子女不贍養，或者只提供很低的養老保障，老年農民也只是自食其力。目前，農村老年人的比例正在逐步增加。他們年老體弱，生產經營能力很低，導致他們的生活質量不斷下降，成為農民中的弱勢群體。
(三)農村人口老齡化是農民改善養老狀況的拖累。
按照聯合國的統計標準，壹個國家或地區，60歲以上人口占總人口的10%或65歲以上人口占總人口的7%，這個國家或地區就進入了老齡化社會。2006年2月，全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測報告》顯示，2001至2020年是中國社會快速老齡化階段。截至2004年底，我國60歲及以上老年人口為654.38+0.43億，占全國總人口的654.38+0.97%。同時，我國農村老年人口為8557萬人，占全國老年人口總數的65.82%。農村老齡化水平比城市老齡化水平高1.24個百分點。這種城鄉倒掛的情況會持續到2040年[2]。中國農村已經完全進入老齡化社會。數量龐大的農民老年人不僅影響他們自身的生活質量，也成為中國經濟社會發展戰略中的重要人口因素。
(四)農村勞動力向城市轉移增加了家庭養老負擔。
我國經濟社會發展正處於工業化和城市化進程中，需要大量農村人口，特別是受教育程度較高的農村青年到城市打工進行基礎設施建設。城市戶籍制度和勞動力就業制度的松動，促進了農村勞動力向城鎮流動。這在壹定程度上為農村家庭養老提供了經濟支持。但是，
“空巢家庭”和“代際”的長期分離導致農村人口結構老齡化，農村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。在這種形勢下，農村老年人的生活狀況不但沒有改善，反而面臨更多新的困難。
(五)農村稅費改革沖擊了集體養老的基礎。
在我國農村，多年來壹直實行以五保戶和養老院為主要形式的集體養老制度，供養患病無助的老人。集體養老的物質基礎是農村集體經濟的物質豐富和管理完善。農村稅費改革減輕了農民的整體負擔，但也削弱了縣鄉兩級的財政實力。村級集體經濟趨於崩潰，中央財政轉移支付相當有限，導致壹些原本由鄉鎮統籌、由村級集體經濟承擔的五保戶等農村貧困對象失去救助和保障。在不發達地區的農村，情況更為嚴重。壹些符合五保政策的對象，因為財政撥款有限，被擋在五保門外，未能實現全覆蓋。各地集體經濟發展不平衡，直接影響集體養老的普及和規模化發展。從目前的情況來看，由於農村集體經濟的快速變化，集體養老只能作為農民養老的重要補充形式。
二，我國農村社會養老保險存在的問題及原因
中國農村社會養老保險制度始於20世紀80年代。20多年來，壹些地方的農村社會養老保險主管部門和經辦機構在加大政府支持、擴大覆蓋面、創新制度模式、建立增長機制、防範基金風險等方面積極工作，取得了壹定的突破和進展。截至2006年底，1 . 9萬個縣(市)開展了農村社會養老保障，5374萬人參加了農村養老保險，農村養老保險基金累計結余354億元[3]。農村貧困老人的生活救助也逐步開展起來。全國1200多個縣(市)建立了農村最低生活保障制度，享受農村最低生活保障的人數達到445萬人。
但是，從總體上看，農村社會保障制度的人口覆蓋面有限，保障水平較低。現有的保障措施是應急性的，缺乏制度化。與構建和諧社會的需要、農村居民發展的需要和農村市場經濟體制改革的需要相比，還有很大差距。
(壹)農村社會保障體系有待發展
1.城鄉社會保障的二元分割。受城鄉二元經濟社會結構的影響，我國城鎮居民社會保障制度沒有覆蓋廣大農村居民。在許多地區，大多數農民缺乏社會保障。國家機關、企業和事業單位的雇員不享受養老金、免費醫療、福利住房、食品和副食品補貼等福利。特別是在農村，農民不得不回歸傳統的以家庭為基礎的社會保障模式。
2.失地農民的社會保障。從各地情況來看，只有少數失地農民能夠享受到與城鎮居民同等的社會保障待遇。很多失地農民家庭靠征地款維持生計。壹旦征地款被“吃掉”，生活往往沒有著落。壹些失地農民“無地可耕、無工可做、無社會保障”，生產生活、子女上學得不到政策支持。大量失地農民轉化為城市貧困人口，影響了城鄉社會穩定。
3.農民工的社會保障。近年來，中國的社會保障開始以不同的方式從城鎮職工延伸到農民工。農業部2005年的調查顯示，參加工傷保險的農民工僅占農民工總數的12.9%，參加城鎮職工基本醫療保險的僅占農民工總數的10.0%，參加城鎮職工基本養老保險的僅占農民工總數的13.8%。只有9.6%的用人單位為農民工購買了失業保險。工傷保險和醫療保險與農民工關系最為密切，但農民工參保率低，其中的殘疾人不易獲得經濟補償；農民工養老保險關系不能跨地區轉移，保險無法受益，退保率高。按照現行規定，農民工工作變動時，只退還個人繳納的部分，企業給農民工繳納的保費不予退還。
(二)農村社會保障資金有待充實
這是中國農村社會保障體系的主要問題。財政投入不足主要表現在以下幾個方面:壹方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應。總投資並沒有隨著經濟的發展而增加，而是逐年減少。另壹方面，財政投入分配的社會保障資金不平衡，重城市輕農村的現象比較嚴重。
事實上，我國政府在社會保障方面的財政支出明顯少於其他國家。以2000年為例，社會保障方面的財政支出占中央政府總支出的39%，日本為37%，澳大利亞為35%。我國只有10%左右，而這10%主要用於城鎮居民的社會保障。占全國人口80%的農民只占社會保障總支出的11%；占全國人口20%的城鎮居民，社會保障總支出的89%。城市社保覆蓋率達到91%，而農村社保覆蓋率只有2%[4]。
(三)農村社會保障體系有待完善
1.農村社會保障項目發展不平衡。在經濟發達的東部地區，農村社會保障水平相對較高。從基金規模來看，前五名分別是江蘇、山東、上海、浙江和北京，合計2265438+億元，占全國農業保險基金總額的71.3%[5]。然而，在經濟欠發達的西部地區，我國貧困人口大多比較集中，有些人甚至還沒有解決溫飽問題，因此農村社會保障水平相當低。在中國農村，除了救災、優撫安置、社會保險和社會福利之外，其他社會保障項目基本上是不可能實施的。
2.農村社會保障制度覆蓋面窄，農村民政對象應保未保的現象普遍存在。截至2006年底，城鎮基本養老保險和基本醫療保險參保人數分別占城鎮從業人員總數的66%和55%；參加農村養老保險的人數僅占農村總人口的7.22%[6]。
3.農村社會保障機構效率低下。首先是管理體制不順暢。1998機構改革以來，大部分省、自治區、直轄市將農業保險管理職能劃入勞動和社會保障部門，但大部分縣鄉尚未劃轉，造成勞動和社會保障部門不銜接、民政部門管不好的局面，導致很多地方農業保險管理失靈。在全國1 . 9萬個農業保險試點縣中，大部分地方農業保險機構仍留在民政部門。二是資金控制不公。農村社保基金既有商業保險的技術難度，也有依法實施的政策難度。由於缺乏專業人員、嚴格的制度和健全的機構，管理上存在很多漏洞。最嚴重的問題來自養老保險基金的籌集和使用。很多貧困村民無法投保，但少數農村基層幹部用公款投保。他們漠視人民的生命，濫用公權力，瓜分和挪用本已不足的農村社會保障資金，農民的“生存錢”。養老保險成了這些人謀取私利的工具，使得養老保險項目無法正常運轉，百姓投保的積極性自然受到影響。在壹些地區，農民也被迫參加保險。籌集的養老保險金挪作他用後，會有風險，會損害參保人的利益，使農村社會養老保險制度難以落實。
三、完善我國農村社會養老保險制度。
“建立覆蓋城鄉居民、保障人民基本生活的社會保障體系”是我國全面建設小康社會的壹個基本目標。如何為4000萬失地農民、6543.8+0.5億農民工、6543.8+0.6億農村剩余勞動力和8000多萬農村老年人提供基本養老保障，如何銜接城鄉養老保障制度，最終形成壹體化的社會養老保障體系。面對這些重大的社會問題，我們必須抓住機遇，迎接挑戰，積極探索新的農村養老保險機制，建立家庭保障和土地保障相結合的農村社會養老保障體系。
(壹)改革現有土地制度，重建土地保障能力。
“耕者有其田”是農耕社會非常低級的保障制度。在市場經濟相對發達的今天，土地保障功能不斷弱化。然而，在現代農村社會保障制度尚未建立的條件下，土地不僅是農民最基本的生產資料，也是農民最可靠的生活保障。
1.將“合同制”改為“永久合同制”。只有永久確定農民的土地使用權，農民才能真正成為土地和耕地的主人。只有充分調動農民土地經營和長期投資的積極性，才能最大化。
充分發揮土地的生產潛力，建立符合市場經濟要求的土地流轉制度，逐步實現農業規模化、集約化，大幅度增加農民生產性土地收入。
2.改革土地征用制度。現行的土地征用制度是計劃經濟時期遺留下來的。它以政府的名義征收土地，無論公益項目還是商業項目。因此，有必要修改非農建設用地法律制度，明確界定“公共利益”的內涵，嚴格限制政府使用征地權的項目範圍，切實保護被征地農民的合法權益。
(二)鞏固農村家庭養老的基礎地位
家庭養老仍是我國農村居民養老的主要方式，在農村養老中具有基礎性地位。新形勢下，有必要繼承和發揚家庭養老的傳統優勢，賦予農村家庭養老新的內涵。壹是繼續倡導尊老風尚，強化家庭養老觀念；二是完善家庭養老的規章制度，使家庭養老從倫理走向法制；三是將農村老人的贍養與子女的切身利益掛鉤(如繼承、職務晉升等。)並鼓勵尊老敬老的行為美德。同時，要正確引導農村老年人加強自我贍養。農村老年人要切實轉變傳統觀念，樹立“抗衰老”意識，提高生活自理能力。壹方面，合理支配和有效使用自己的財產。老年人不應將壹生積累的財產無償轉移給下壹代，而應參加養老保險或進行儲蓄，以加強自我養老的資金支持；另壹方面，積極鼓勵老人發揮余熱。農村老年人不僅有艱苦奮鬥的優良傳統，而且有的身體健康，工作熱情不減。他們有做好老年生活和自我保健的知識和技能。這種自立不僅是物質上的，也是精神上的。
(三)做好養老制度銜接過程中農民身份的轉換
經濟和社會轉型加速了農村地區的城市化進程。相當壹部分農村居民的身份開始向兩個方向轉變:壹是通過勞動力轉移，壹部分農村勞動力成為城市農民工；其次，通過土地征收，壹些原本擁有土地的農民變成了無地農民。
農民工的情況比較復雜，既有正規就業，也有靈活就業；既有穩定就業，也有流動就業。在這方面，移徙工人應受到不同級別和不同類別的保護。對有穩定就業(從事正式就業並建立五年以上合同勞動關系和事實勞動關系)的農民工，直接納入城鎮職工社會養老保險體系，養老保險基金由用人單位和個人共同繳納。對就業不穩定(簽訂短期合同、流動頻繁、靈活就業)的農民工，先建立過渡性個人養老保險賬戶，不實行社會統籌養老保險。對轉入城鎮職工基本養老保險的農民工，可根據繳費比例和個人賬戶大小，折算為城鎮職工基本養老保險的繳費年限，按折算後的繳費年限建立城鎮保險個人賬戶。對於返鄉務農的農民工，可以在原籍繼續參加農村社會養老保險，或者達到領取養老金的最低年齡時，也可以將農民工養老保險個人賬戶積累額納入其農村社會養老保險制度，按農村社會養老保險制度執行。當前，國家從保護農民工合法權益的角度出發，應盡快出臺全國統壹政策，解決農民工養老金賬戶合理流動問題。
對於失地農民來說，除了公平補償，還要把好“土地換保障”這個關鍵環節，保證壹定比例的土地補償款能夠進入失地農民本人的養老保險賬戶，或者把完全失去土地的農民納入城市社會養老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。
(四)建立社會統籌的農村養老保障框架
因地制宜，逐步推進農村社會養老保障模式的改革創新，就是要實現從家庭養老、土地養老向社會養老的轉變。這次轉型遵循的主要原則是:走向城鄉壹體化，保障水平與經濟發展相適應，政府引導與農民意願相結合，根據群眾經濟承受能力實行低標準、廣覆蓋，逐步建立農村社會養老保障體系。
1.擴大農村社會養老保險實施範圍。適應各地區經濟發展水平，逐步整合農村居民基本養老賬戶和城鎮職工基本養老賬戶，統壹制定城鄉社會保險關系轉移接續辦法，確保農民養老金能夠在不同地區、不同保障方式之間有效轉移或接續，實現資源的長期保值增值。農民養老保障制度由完全的個人賬戶改革為個人賬戶和社會統籌賬戶相結合，改變了完全依靠個人賬戶增加積累、沒有待遇調整、難以長期保障參保人員基本生活等壹系列問題。
2.多渠道籌集農村社會養老保險基金。作為我國農村社會養老保障的核心問題，農民養老保險基金的來源制約著農村社會養老保障的發展。向農民籌資要降低門檻，堅持農民個人、農村集體和國家共同籌資的方式，采取個人繳費、國家政策扶持和適當的集體資助的形式，實行基金積累的個人賬戶模式。對於集體籌資的不確定性，國家財政要保底，適當投入，確保養老保險基金到位。公共資金投入農村社會保障體系時，農村社會養老保險管理機構應不再提取管理服務費。其人員工資和工作經費相應納入同級財政預算，有利於建立多種方式的農民保險補貼制度。
3.完善農村社會養老保險監管機制。農村養老保險基金是壹項長期儲備基金，具有累積性和剛性增長的特點。管理好這部分社保基金，既要保證其安全性，又要努力實現保值增值。目前的資金統壹化和理財賬戶管理雖然可以規避投資風險，但很難保值增值。隨著資本市場的不斷成熟，國家應逐步放松投資管制，使農民養老基金通過股票市場和其他證券市場實現保值增值。
4.制定和實施農村社會養老保險法。立法滯後，農民養老保障工程就難以開展。通過農村社會養老保障的立法工作，進壹步明確了政府、農村社區、企業和農民個人等不同主體在農村社會養老保障體系中的權利和義務。通過法律的強制作用推進農村社會養老保障制度建設，使農村社會養老保障的壹切形式和措施都有法可依。
(五)發展農民養老保障和補償保障的新模式。
1.提高個體農戶覆蓋率。符合當地社會經濟條件的個人籌資方案壹定會得到農民的認可，從而調動農民的參保積極性，降低服務成本，增強服務效果。各地區根據本地特點，在探索合適的籌資、補償和獎勵模式方面形成了許多好的做法。如壹次性繳費、分期定額繳費、以資產權抵押融資，或個人不先繳費，到老時扣除個人應繳費部分，以及各種形式的參保困難農民補貼制度。
2.加強農村社會化養老保險低成本服務。盤活養老資金，提高養老金使用效率，發展集中式公共養老服務，促進服務規模化、專業化，降低服務收費價格，減輕農民養老經濟負擔。建立參與式便民服務機制，讓越來越多的農民體會到參加新農保的好處，從農村社會養老保障體系中受益。需要指出的是，在資金的使用和養老服務的具體提供上，應該有壹定的靈活性和地區差異，以便農村社會化養老機構及時開展相關服務。