中國是壹個農業大國，農村社會的和諧是中國社會和諧的主體和基礎。在傳統的鄉村社會中，村莊擁有相對獨立的政治生態空間，內部邊緣人的搭便車行為可以得到有效防止。隨著國家權力向基層尤其是鄉村社會的全面引入和滲透，村莊獨立的政治生態空間逐漸“失靈”，村莊的政治生態鏈從責任義務分配向權利分配轉變。先前被鄉村社會壓制的邊緣力量的崛起，尤其是村莊治理主體及其行為關系的主導力量，對當前的村莊治理構成了重大挑戰。鄉村治理的目的是鄉村社會的和諧，鄉村公共秩序是鄉村社會和諧的前提和基礎。
壹，鄉村治理與村莊秩序的困境
中國是壹個以農耕文明聞名的國家。歷代都把發展農業作為立國興國之本，也非常重視對鄉村社會的控制和治理。在封建中國，行政體制建立到縣，鄉村治理以“士族”為主。雖然政權頻繁更叠，但這並沒有實質性的改變；建國後行政體制向下延伸，實行農業合作制。小合作社和大合作社合並後，於1958正式命名為人民公社制。由於其固有的缺陷在實踐中不斷暴露，1978年，國家正式廢除了集黨、政、經於壹體的人民公社制度，建立了鄉鎮政權；隨著20世紀80年代初家庭聯產承包責任制的實施，原有的治理模式已經不適應農村經濟基礎的變化，重構鄉村治理體系勢在必行，村民自治制度應運而生。1987《村民委員會組織法(試行)》出臺，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助65438年至0998年的新《村民委員會組織法》再次確認了這壹點，從法律上規範了鄉(鎮)與村之間的“指導”與“引導”和“支持與幫助”的關系，從而正式確立了“鄉政府、村治理”的治理機制和體制，並在全國全面實施和推廣。時至今日，鄉政村治體制在中國農村取得了壹定的成就，農村民主得到了極大的發展，農村社會的自我管理能力得到了提高。
然而，村民自治制度實施20多年來，制度運行的社會環境發生了深刻的變化。國家宏觀政策和制度層面的變化逐漸消解了鄉村治理體系賴以建立的社會基礎，現代化、市場化、城鎮化的推進帶來了鄉村社會的快速變遷。這壹切對上世紀80年代建立的鄉村治理體系構成了嚴重的沖擊和挑戰。在農村社會，圍繞土地和村級債務，經常發生幹群關系緊張、越級上訪甚至其他影響惡劣的群體性事件。民主進程中開始出現宗族勢力、金錢勢力和邪惡勢力；農村新生力量與各種正式和非正式組織以及“兩委”關系混亂，在村民自治中地位不清，作用不明顯等。，這明顯反映了這壹點，但現有的鄉村治理制度安排似乎無法很好地應對這種沖擊和挑戰。另壹方面，隨著自治制度的普及，民主意識凸顯，強調民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督。這並沒有錯，但與之相伴的是農村基層黨組織在農村社會中的領導職能相應弱化，基層黨組織解體，組織建設被忽視，難以發揮其應有的核心領導職能。上述農村問題的發生和惡化或多或少與此有關。這些都表明，中國的鄉村治理面臨著巨大的困難和挑戰。鄉村治理機制的重建和鄉村社會的制度安排必須引起我們的深刻反思。
黨的十八大報告中指出，“把國家基礎設施建設和社會發展重點放在農村，深入推進新農村建設和扶貧開發，全面改善農村生產生活條件”。鄉村治理是鄉村社會自主解決內部事務的能力和合法性。比如，在傳統社會，宗族組織可以合法地調整宗族內部的利益，在與村民生產生活密切相關的公共事務中發揮巨大作用。又如，人民公社時期的生產隊是壹個生產分配單位，生產隊可以合法地調整生產隊內部的利益分配，提供家庭以外的公共產品。在大多數農村，村幹部可以調整土地利益分配，直到取消農業稅。農業稅取消後，國家不再向農民征稅，同時強調土地承包經營權的物權化，使得土地集體所有權空洞化，村集體無法再合法向農民收取村公共事務費用，無法再有效調節農民之間的利益分配，導致村民自治的經濟基礎喪失。同時，取消農業稅後，農村體制改革也是以國家退出農村社會為導向，但農村內生組織的成長相當困難，導致農村社會內部大量矛盾無法解決，農民生產生活所需的基本秩序無法維持，生產生活所需的公共產品無法有效供給。更重要的是，以自治為核心的村民委員會已經無法整合村莊資源，動員農村農民並有效維護其合法權益，村莊公共產品供給中“壹事壹議”的失敗就是典型的例子。
那麽在現有條件下，我們應該構建壹種什麽樣的有效的村莊治理模式呢？這是本文提出並考慮解決的核心問題。
二、村莊失序並深陷困境的原因
中國鄉村治理告別了近30年以“人民公社”為代表的全方位鄉村治理。然而，由這種全能體制演變而來的“鄉政村治”體制，其運行狀態和實踐效果卻遠非理想。尤其是在國家農村政策隨時間推移而變化的環境下，這壹制度的內在矛盾和風險日益凸顯。
(壹)鄉村治理體系運行的宏觀制度環境發生了深刻變化。
改革開放之初，我國實行“人人有地”的政策，極大地調動了農民的積極性。但是，土地所有者弱化了國家與農民的關系，相應地也弱化了現代農村的村莊行政和治理結構。國家與農民的關系不得不簡化為圍繞農業收獲的利益分配關系，稅費征收成為農村工作的主要任務。地方政府為了擴大財政積累，借機向農民斂財攤派的現象屢見不鮮，使農民不堪重負，基層矛盾惡化。為了減輕農民負擔，防止地方政府攤派，國家采取了壹系列政策，特別是稅費制度改革，取消了延續兩千多年的農業稅，大大減輕了農民負擔。然而，稅費制度改革帶來了意想不到的負面後果。過去鄉鎮幹部的主要工作是收稅，政府和農民的關系是圍繞收稅建立的。政府與農民關系中的其他內容，如政府的服務職能，都不同程度地被忽視了。隨著農村稅費制度改革的逐步推進，政府與農民之間的主體關系瞬間中斷，但新的關系尚未建立，因此兩者之間出現了灰色地帶。政府的管理和服務職能無法充分發揮，在農村義務教育、縣鄉財政體制、農村機構、為農民提供公益服務的新機制等問題上，政府能提供的幫助有限。稅費制度改革帶來的這種意想不到的後果，偏離了政府改革的目標，給農村社會治理帶來很大困難。
撤村並鄉也給村莊治理帶來了新的問題。鎮村合並是合理的，既能節約行政成本，減少浪費，又能通過集鎮促進城鎮化。中國之所以提“城鎮化”而不提城鎮化，壹個重要原因是中國農村人口總量太大，現有的城市由於基礎設施、政府服務能力、就業等原因無法在短時間內吸收這麽多人，所以城鎮成為重要的緩沖區，鎮下轄行政村的存在也將是壹個比較長期的趨勢；村莊合並的過程打破了原有行政村的界限，形成的聚合村由於地域範圍的擴大，短時間內難以合並。再加上撤村帶來的行政能力減弱，引發了壹系列矛盾。有些村落，尤其是山村，有上百年的歷史，宗族、宗教、流域、地域等因素都在起作用。村莊合並過程中稍有不慎，就會引發各種矛盾，威脅社會穩定。同時也要看到，行政村是壹個熟人社會。在這種社會中，社會秩序的形成和維持依賴於長期面對面交流的知識。人情而非法律是人們交往的基本原則，也是農村穩定社會結構產生和再生產的基本機制。雖然可能出現違背人情世故的乖張行為，但由於交流頻繁，相互熟悉，相互了解，信息傳遞順暢，社會監督也就成了。壹旦有敢拿世界來說事的人，就會遭到農村社會的強烈譴責和孤立。這種日常懲罰機制非常有效，長期持續互動帶來的互惠預期也促使村民按照日常規則行事。因此，行政村社會秩序的形成可以在沒有政府機構過多幹預的情況下，實現穩定、有序、和諧。而這些熟人社會的特征以及在此基礎上形成的自發秩序，在撤村並鄉的政策中逐漸消解。聚合村的出現，讓鄉村社會變成了半熟人社會，甚至是陌生社會。熟人社會的規則和方式已經不能發揮原有的社會秩序和功能，村落基本處於失範和混亂狀態。此外，隨著現代化和市場化的入侵，農村社會利益觀念得到強化，利益主體日益多元化，經濟交易關系逐漸成為農村社會的主要關系之壹。而且，隨著城市化進程的加快和國家戶籍管制的日益放松，流動人口也為農村社會註入了更多的現代元素，傳統的農村人際關系不斷受到沖擊，人與人之間的關系變得相對冷漠，農村社會秩序面臨巨大挑戰。
因此，國家宏觀層面的政策和制度變遷壹方面導致國家與鄉村關系的逐漸弱化，另壹方面導致鄉村社會自發秩序的瓦解，村民自治制度的社會基礎逐漸瓦解，制度難以運行。
(二)村治制度的安排和實踐屢屢受挫。
自1987《村組法》頒布以來，大致可以概括為三種村莊治理模式，即黨支部與村委會聯合治理模式、多方治理中心治理模式和村委會服務模式。三種模式在操作過程中各有利弊。
1.黨支部和村委會聯合治理模式。這種模式是建國以來治理模式的延續，壹般由上級政府部門推動和領導，註重強化黨支部的作用。典型表現為:壹是上級黨委直接設計村委會與黨支部的關系，主導鄉村治理。廣東較早在全國倡導村黨支部書記、村委會主任職務；陜西省安康市鎮平縣實行“領導鄉、政府科和農村科、部門幫村、幹部幫戶”的“兩會兩幫”鄉村治理模式；四川省射洪縣建立了“派鄉幹部駐村任職，村幹部合並”的精簡模式。
第二，強化黨支部的領導和管理作用。這種模式有利於加強黨對村民自治的領導，規範村級組織運作程序，調動農民參與新農村建設的積極性和潛力，促進農村經濟社會科學和諧發展。四川南充嘉陵區開創了“支部領導、群眾領導”的村級組織運行模式，支部領導由“當家”向“帶路”轉變，改善幹群關系冷凍；群眾的主導作用由“客體”變為“主體”，實現了權力還權於民、民主決策、民主管理、民主監督，變“冷眼旁觀”為“積極參與”，群眾建設新農村的熱情空前高漲。這種運行模式的實質是合理界定普通黨員、農民和村支部在農村事務中的角色，重新劃分權責，形成分工明確、關系和諧、運轉高效的鄉村治理結構。
第三，村“兩委”關系要和諧。最常見的做法是兩委聯席會議制度，制定議事規則，由村支書主持。還可以改進村支書的選舉方式，從而提升村支書選舉的知名度。比如深圳試行“兩票制”選舉村支書，即村民民主推薦、民意測評壹票，黨員選舉壹票。還有的地方實行“三推薦兩票壹承諾”，即個人、群眾、組織推薦，然後村民投信任票、黨員投選舉票，村支書向村民做承諾發言，便於村民監督。
這種治理模式在中國經濟欠發達的鄉村仍然占據主導地位。它的優點是可以節約行政成本，動員能力強，易於執行國家政策法規。但其缺點是“鄉政”強化，“村治”往往流於形式，民主沒有體現，村民積極性不高，權力過於集中，無法得到有效制衡。
2.多黨治理中心* * *與治理模式相同。主要是設立其他治理中心，如建議(管理)委員會、監督委員會、社會經濟合作組織等，與“村委會”共同管理村務。將多種力量引入村莊治理，可以形成有效的權力監督格局，解決權責錯位問題。同時，各種力量的存在，作為村裏不同群體的利益代表，拓寬了村民利益訴求的渠道，可以及時消解群體間的不滿，穩定鄉村社會的基本秩序。村民自治倡導的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督在圍繞具體事務的多黨治理中心的博弈中不斷呈現，人民當家作主的地位凸顯。如江蘇省連雲港市海州區“三會村治”模式，形成了“黨支部領導、議事會(村民會議、村民代表會議)決策、村委會實施、監事會監督”的村治格局；浙江省慈溪市“基層組織與社會組織合作治理”模式，形成了以村黨支部為核心、村委會為主體、村經濟合作社為依托、和諧促進會為支撐、基層組織與社會組織合作治理的基層社會管理模式。都體現了民主管理、民主決策的特點。2004年，浙江省武義縣後陳村成立了全國第壹個監督委員會，其中村級重大事務決策、村務公開、外資管理、工程建設項目、村幹部勤政廉政等五類事項是監督委員會監督的重點；廣東蕉嶺的村監事會制度是民主監督的典範，其中村監事會由村裏選出的3至5名有威望的人組成，監事會作為村裏的專門監督機構，對村公權力運行中涉及的人、財、事進行全面監督。
與第壹種治理模式相比，多黨治理的中心* * *和治理能有效防止權力高度集中帶來的民主問題，尤其是多黨監督的存在能防止腐敗的發生。比如浙江武義縣後陳村成立監督委員會，就是自發成立的，監督村裏的壹大筆錢。成立5年來，村裏沒有發生過壹起上訪事件。缺點是，多黨治理模式往往是政府自上而下強力推行的產物，內生的治理機構不足，參與者的增加使得治理成本過高，難以成為有效的、易於推廣的治理模式。
3.村委會服務模式。多元治理中心是村民善治的重要路徑，但村委會存在的問題壹直被忽視，其本質也沒有得到清晰的認識。村委會的服務型改革，正是為了彌補只重機構，不強調運行本質的弊端。“為人民服務”壹直是中國* * *產黨的執政理念，也是政府部門的應有之義，更是村民自治機構的內在核心。現在村委會的管理職能越來越重要，特別是在經濟發達地區，村委會還主導著村莊的經濟權力，服務職能弱化。因此，很多地方開始嘗試為村委會服務，使其成為決策執行機構。早期探索的是河北滄州的“青縣模式”。“青縣模式”可以簡單概括為調整村治結構、加強黨的領導、充分發揚民主、依法規範村務管理四個方面。具體而言，它是壹種農村基層治理模式，圍繞著將村民代表會議塑造成行政村的決議機關，而原有的權力機關——村委會成為具體的執行機關。此外，內蒙古阿魯科爾沁旗的契約化管理，規範村委會僅以合同執行，具體操作按照“五步決策法”進行:首先，村“兩委”成員根據村民的意願、建議或工作需要提出方案，在征求村民意見的基礎上，研究起草合同文本；第二步，向上級黨委政府匯報方案的指導和完善，提出修改合同文本的意見；第三步，召開黨員會議和嘎查村民代表會議，討論通過方案和合同文本；第四步，審核公示，簽訂協議或合同；第五步，監督執行。近年來，廣東省清遠市治理重心的轉移也是提升村委會服務執行力的壹種方式。具體來說，就是在村組設立黨支部和理事會，將鄉村治理的重心轉移到村組，由原村委會設立黨政綜合服務站作為專門服務機構，為村民服務。
村委會服務模式的實質是職能轉變，強化服務職能，下放自治權。村委會重新定位為鎮黨委政府的服務機構和執行機構，自治的中心轉移到村組壹級，管理、決策和監督機構都建立在村組壹級。但是，它也遇到了與第二種模型相同的問題。壹是內生動力不足，村委會服務化轉型壹般由政府直接推動，實施效果因地而異。第二，村委會與村民小組的關系，村民小組之間的關系，村委會的財產處置，還有待於在實踐中探索解決。
鄉村治理實踐中的三種模式各有利弊。第壹種註重農村基層黨政關系的處理和協調，強調黨組織在鄉村治理中的作用，卻忽視現代化和市場化對農村的影響，看不到或有意忽視新興力量在鄉村治理中的作用；這種模式主要依靠自上而下的強力推動，對鄉村內部的自生力量具有某種潛在的壓制作用，因而對鄉村社會的民主建設極為不利，只有民主的形式，沒有民主的內容；與其說是自治機構的作用，不如說是基層組織作為國家管理機構的作用。有治理的多黨治理中心* * *似乎解決了第壹種模式的弊端，對農村基層兩委有壹定程度的制約和監督，民主的形式和內容也有了長足的進步。但本質上，這種模式大多也是在基層政府推動下形成的，也是單向度努力的產物，並沒有真正正視鄉村社會內部內生力量的生成和發展規律。第三種模式側重於村委會職能的轉變，村委會作為決策執行機構履行服務職能，自治職能下沈到村民小組。這是壹種比較新型的自治，但存在的問題是不同組織之間，包括村委會、村民小組、村民小組之間，沒有制度化的關系。
三種模式的* * *相似性在於，都是國家強力推行的產物，由此產生的農村社會秩序並不盡如人意。壹方面，雖然農村基層治理中的黨組織得到了重視，但黨的基層組織建設的滯後導致黨組織未能發揮應有的作用。基層黨支部整體素質較低，凝聚力不強，不能發揮黨的領導核心作用。而且在壹些地方的鄉村治理中，過分強調民主，這也在壹定程度上忽視了黨的作用。另壹方面，現有的鄉村秩序建設對鄉村基層社會的特征關註不夠。任何制度設計都必須符合實際需要，尤其是鄉村治理。這種需求壹方面是必須關註鄉村社會的歷史延續性和現有特征，不能忽視原有非正式關系在維護社會秩序中的重要作用。制度設計只有符合具體情況，才能生根發芽，發揮應有的作用，形成穩定的社會秩序。關於黨的基層組織建設，責任在國家，基層社會的特點也要求國家在鄉村治理體系運行的宏觀環境變化下，正確判斷現有鄉村社會的特點。
此外，鄉鎮政府和村治體制運行的外部環境也發生了深刻的變化。建立之初，制度運行的社會基礎逐漸瓦解，國家與鄉村的聯系減弱。行政權力無法像上個世紀人民公社時期那樣發揮強大的管理和動員功能。制度本身進壹步削弱了基層黨組織在社會實踐中的領導核心作用。因此，鄉村治理進入了壹個困難時期。
第三，未來村莊公共領域秩序的重建
關註和研究村莊治理的實質是研究國家、市場和農民之間的比較關系。在國家與社會合作的前提下，探討了國家主導下實現有限自治的可能性，即博弈均衡解是否存在問題，兩種力量(村莊內部和外部力量)對村莊治理績效的影響，以及重塑治理模式時對未來村莊公共領域秩序的準確定位和構建。
(壹)重建的歷史與邏輯:哈耶克對社會秩序的二元分析
從本質上講，人類的行為可以通過兩種方式來調節:壹種是直接依靠外在權威，通過指令和指示來計劃和建立秩序，以達到壹個* * *相同的目標(組織的(人為的)秩序或計劃的秩序)；另壹種是間接自願，因為所有主體都服從相互承認的體系(自發秩序或無計劃秩序)。
哈耶克在《政治思想中的語言困惑》壹文中指出，人類社會只有兩種社會秩序:生成的和建構的。前者指“自發秩序”，後者指“組織”或“人為秩序”。這兩種秩序的形成路徑是不同的。前者是在長期的人際交往過程中以自願的方式自然生成的，後者是由外部權威有計劃地設計出來的。這兩種秩序都有天然的局限性，但可以相互補充。因此，基本上任何社會秩序都是這兩種秩序合理聯結的產物。哈耶克的兩種社會秩序觀對我們重構村莊社會治理秩序具有重要的指導價值。
(二)“良序”體系的構建:“自發秩序”與“組織(人為)秩序”的互動博弈
村政是指行政職能更多體現在行政村壹級，具有行政派遣性質。在某種程度上，它成為了鄉鎮基層政權的延伸和代理人，而集團治理原則則意味著農村村莊的自治功能更多地體現在村民小組層面。
同時，要大力培育農村公民社會，在完善法制的過程中確立和保障農民權利；只有落實和完善憲法規定的農民與公民平等的公民權利，才能充分實現農民的公民權利，才能更有效地推進社會主義新農村建設和社會主義和諧社會建設。
1.科學正確地認識新時期我國* * *生產黨與農民的關系。換句話說，如何重新審視和鞏固新時期的工農聯盟。壹是引導農民適應社會主義市場經濟的發展要求，不斷取得建設社會主義新農村的新成就。二是按照“多予少取放活”的原則，落實各項惠農政策，切實改善和維護農民利益，讓農民在日益增長的利益中堅定擁護黨的決心。三是加大農村教育投入，加強對農民的培訓教育，提高農民的各項素質和政治素養。只有這樣，中國* * *產黨才能真正維護農民利益，服務農民，教育農民，實現農民作為最大盟友的領導權，鞏固與農民的聯盟。
2.正確處理黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統壹。十八屆三中全會指出，“要圍繞堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統壹，深化政治體制改革，加快社會主義民主政治制度化、規範化、程序化，建設社會主義法治國家，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。從目前的村級選舉實踐來看，按照民主化的要求，將人民的直接民主權利延伸到村級黨組織選舉中，以確保村民對村級黨組織領導成員擁有更強大、更規範的“民意”投票權，這不僅是中國* * *產黨履行宗旨的具體體現，也是其民主執政的根本要求，同時也使黨履行宗旨、民主執政成為可能。從實踐來看，人民的直接民主權利以某種形式延伸到村級黨組織選舉中。首要作用是為執政的中國* * *產黨拉攏深厚的底氣，獲得最廣泛的民意支持。其次，也為中國* * *產黨自身的建設和發展尋求內在的壓力和動力，促使中國* * *產黨在民主執政和依法執政的道路上繼續前行。另外，這是把選任幹部和黨管幹部有機結合起來的重要途徑，也就是在堅持選任幹部的前提下，落實黨管幹部的原則。要著眼於長期執政的考慮，既要通過黨內法規加強自身建設，又要通過依法治黨推進自身現代化。
3.黨的群眾路線制度化、法律化的軌跡。群眾路線是我們黨永葆青春活力和戰鬥力的重要傳家寶。要教育與實踐並重，使馬克思主義群眾觀點深入思想，真正落實到行動上。黨的十八屆三中全會指出，“以人為本，尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，緊緊依靠人民推進改革，促進人的全面發展。”隨著社會主義市場經濟向鄉村社會各個方面的進壹步滲透，黨的群眾路線的內涵將隨著實踐的發展和理論的推進而進壹步豐富。這種豐富和提升，表現為人民當家作主的權利得到制度化、法律化的保障，黨的領導和人民當家作主在辯證動態的互動發展中呈現出完美和諧的新形象。
4.樹立村級黨組織建設的科學政績觀。十八屆三中全會指出，“改革和完善幹部考核制度”“改革政績考核機制”，著力解決“形象工程”“政績工程”和不作為、亂作為問題。如果說判斷壹個村級黨組織工作好壞的根本條件在於是否得民心，那麽村級黨組織在強調村級黨組織帶領村民發展經濟、改變面貌的同時，必須更加註重村社的文明、民主、公平、正義與和諧，真正為村民謀幸福，把創建和諧社會主義新農村作為評判村級黨組織政績的重要指標之壹。
5.加強基層政權建設。中國實行中國* * *產黨領導下的壹黨執政、多黨合作的政黨制度，黨的力量在國家政治生活中發揮著重要作用。因此，加強村黨支部建設，強化農村黨員的先鋒作用，強化村黨支部在村民自治實踐中的指導作用，是加強基層國家政權建設的重要選擇。村裏需要壹個公道、能幹、民主、能有效履行黨員職責的黨支部書記；提高基層黨員的基本素質，要嚴格控制入黨標準；要加強作風建設，增強基層黨組織的向心力和凝聚力；最後，要加強制度建設，規範黨員言行，獎懲結合。