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財政聯邦主義的傳統財政聯邦制原則及其修正與補充[2]

財政聯邦制需要遵循著壹系列的原則,我們稱之為財政聯邦制原則或者財政聯邦主義原則。財政聯邦制原則關註不同的財政職能應由哪個級次的政府來履行才能達致財政的效率目標。根據布朗等的總結,存在八項(傳統的)財政聯邦主義原則:

(1)多樣性原則:它是指聯邦制度應當為涉及不同州和地方政府協定的種類及差別提供壹定的空間。各個社區對公***服務的偏好不同,因此不能強迫他們遵循單壹的模式。

(2)等價原則:即指在受益地區,公***服務提供的成本與受益要對等。各種公***服務的空問範圍各不相同,要使財政契約真正有效,每項服務都必須讓受益地區的居民投票通過,並由他們支付成本。

(3)集中再分配原則:指財政政策的再分配職能(即累進稅和轉移支付)應集中在聯邦壹級政府,否則再分配就會變得無效,居住地的決定也會被扭曲。

(4)區位中性原則:地區性財政差異常常影響關涉經濟活動所在地,壹定程度的關涉是財政聯邦制不可避免的成本,但這種成本必須最小化。扭曲居住地收入決定的差別性稅收必須避免。

(5)集中穩定原則:以宏觀政策為目的的財政工具的使用應在全國範圍內實行。

(6)溢出效應的糾正:轄區間的收益外溢導致無效的支出決定,這就要求上級政府加以糾正。

(7)基本公***服務的最低供應:政府應讓每個公民都確信,無論他居住在哪個地區,都會得到某些基本公***服務的最低水準保證,如安全、健康、福利和教育。

(8)財政地位的平等性:即財政需要與可能之間的平衡在不同的地方政府間存在著地區差異。地方政府間壹定程度的財政平等是必要的,這樣通過或多或少的稅收上的可比努力,才能得以保證最低水準的服務。

從總體上看,布朗等對傳統財政聯邦制原則的歸納非常精確,但在某些地方仍然不壹定符合輔助性原則(principleofsubsidiarity)的要求,需要加以補充。這也與傳統財政聯邦制理論本身的缺陷有關。輔助性原則是指盡可能由最低級次的政府來處理公***事務,上級政府只發揮輔助性的作用。而且廣義的輔助性原則還意味著凡是個人能夠承擔的先由個人承擔。舉例來說,區位中性原則要使得轄區之間的財政差異對經濟活動的區位選擇的成本最小化。按照馬斯格雷夫的觀點,這要求排除轄區之間的稅收結構差別,它不僅關系到均等化稅收成本(taxcosts),更事關均等化凈財政差異(netdifferentials)或財政剩余(fiscalresi—due)¨。不過,我們必須避免中央政府推行扭曲居住地收入決定的差別性稅收,但同時要允許地方政府之間存在稅收競爭。區位中性原則可能意味著要求中國的轄區競爭最小化,但轄區競爭對於中國經濟的增長起到重要的作用。集中穩定原則體現了財政的“穩定職能”,但它可能不適用於中國。此外,溢出效應的糾正原則也不壹定首先考慮由上級政府糾正,其原因有二:壹是存在溢出效應的轄區也可以與其他受益(或者受害)轄區達成協議,***同提供公***產品(或者向後者支付賠償);二是上級政府“糾正”,比如改由上級政府提供公***產品不壹定必然更有效率。因此,這裏的“集中再分配原則”不如“相對集中再分配原則”恰當,“區位中性原則”不如代之以中央政府稅收的“區位中性原則”,並且應附加“地方政府的稅收競爭原則”,“集中穩定原則”也不如“相對集中穩定原則”恰當。我們把經過修正後的壹整套傳統財政聯邦制原則稱為“修正後的傳統財政聯邦制原則”。這裏還包括對“仁慈型政府”預設的擯棄,代之以“自利性政府”預設。

從公***經濟學角度看,修正後的財政聯邦制原則服務於財政聯邦制國家實現多級財政體制的效率和公平目標,也是非財政聯邦制國家財政體制改革取向的基準,除非其屬於點式經濟體或者根本不想以提高財政效率和公平為目的。滿足這些修正後的財政聯邦制原則的財政體制傾向於是最優體制。然而這些原則很難堅持,其中壹些甚至互相沖突。現存的轄區與受益區並不相符,轄區問還存在外部性;多樣性原則和中央政府稅收的區位中性原則相沖突;為形成橫向公平作出努力的財政地位平等化可能降低勞動力流動程度,從而降低整個生產率水平。因此,最優的體制傾向於是上述原則的結合和折中的產物。

另外,從聯邦制的政治理論角度看,上述傳統的財政聯邦制原則存在著內在的集權化傾向n¨。因此,除了補充輔助性原則之外,傳統財政聯邦主義原則的應用還需要服從更基本層面的、維護個人基本自由與權利的規則約束,也就是進壹步補充以維護個人基本自由與權利的原則(該原則還隱含了民主財政原則)。比如,從聯邦制的憲政層面出發,壹國議會可能把該國每年的人均稅收水平限定在人均所得的壹定百分比之內,那麽所有這些財政聯邦主義原則的應用均應服從這壹憲政約束。再如,上述財政聯邦主義原則往往想當然地強調次級政府在其各自無法作出安排時求助於上級政府。歐美國家的壹些實際最佳操作經驗表明,在求助於上級政府之前,還要首先考慮是否由次級政府之間相互協作能夠更好地提供公***產品,而且不至於走向集權化。

總之,只有對傳統財政聯邦制原則加以修正,並補充以輔助性原則和維護個人基本自由與權利的原則,財政聯邦制原則才能發揮其最大的功效,既體現效率,又體現公平;既對多級政府分權制衡,又維護個人的基本自由和權利。也唯有如此,方可解決上述傳統聯邦制問題之二和問題之三。

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