壹、單式預算和復式預算
（壹）單式預算
單式預算是傳統的預算組織形式，它是在預算年度內將全部的預算收入和支出匯列於單壹的預算收支表格內，而不區分各類預算收支的經濟性質。
在20世紀30年代以前，世界各國所普遍采用的是單式預算組織形式。當時西方各國信奉的是古典經濟學派的經濟理論。人們反對政府幹預經濟，主張縮小政府職能，壓縮政府開支，在財政上提倡預算收支平衡，反對財政赤字。這在當時的歷史條件下，單式預算組織形式對監督政府預算行為和控制收支規模，維持預算收支平衡起到了重要作用。
單式預算的優點是綜合性強、結構簡單、便於操作。它把全部的預算收支匯集到壹個預算收支平衡表中，明確地、完整地反映財政收支活動的全貌。所以便於立法機構的審議和社會公眾監督。但是，單式預算也存在著明顯的缺點：（1）沒有按經濟性質的不同區分預算收支，因此就不能反映各項收支之間的對應關系，不利於經濟分析和宏觀經濟調控。（2）各項收入加總和各項支出加總，然後進行總量平衡，看不出預算赤字是發生在哪個方面，容易掩蓋了預算赤字的真實狀況。（3）經常性收支和債務性收支混在壹起，容易造成經常性支出和建設性支出的相互擠占，不利於考核預算資金的使用效益。正因為單式預算對應性弱、透明度低，不利於政府進行有選擇的宏觀經濟調控和不利於經濟效率分析這些缺點的存在，所以，不少的國家放棄了這壹預算組織形式，轉而采用了復式預算，或者對單式預算進行了改進。
（二）復式預算
1．復式預算的概念
復式預算是在預算年度內，把全部的預算收支按其經濟性質的不同，分別匯編於兩個或兩個以上的預算。世界各國通常的做法是分為經常性預算和資本性預算。這裏應該註意的是，各國復式預算的具體結構各有差異，各個分預算的稱謂也不相同，即使是采用兩式結構的復式預算，有的是截然分開，也有的是交叉使用。
2．復式預算的優缺點
復式預算相比於單式預算明顯地存在著壹些優點：(1)對應性強。在同壹個預算年度內，把所有的預算收支按其不同的經濟性質、不同的來源和用途，分別匯編於不同的收支對照表中，以特定的收入用於特定的支出，使收支之間保持穩定的對應關系。(2)透明度高。復式預算的各個分預算之間是相對獨立的，壹般不能相互混淆，資金不能相互擠占，自成壹體，自求平衡。各分預算的年終結余或赤字明確，增強了預算的透明度，其結轉要經過壹定的規程，***同構成壹個完整的預算體系。(3)預算結構清晰，便於分類管理和控制。復式預算把預算收支按經濟性質劃分得具體、明確，這便於政府采取各種不同的預算政策，加強對各類預算收支的分類管理，有利於控制預算資金的流向和流量，也有利於對經常性支出不合理增長的制約和對資本性支出的“成本—效益”分析。
但是，復式預算也有壹些缺點。這主要表現在復式預算的各分預算之間的劃分標準上難以掌握。實行復式預算要求，對每項預算收支必須進行定性分類，以便於分別列入不同的分預算之中。這無論在預算管理，還是在技術處理上，都是有高標準要求的。從我國近十年的實踐看，尚屬壹個難點。此外，復式預算自身對資本預算的規模沒有量的限制，而資本預算有相當壹部分資金是來源於借債。如果借口投資需要而大量舉債，資本預算必然膨脹，容易造成國債規模失控。
3．我國復式預算制度的實行情況及其改進
長期以來，我國壹直是采用單式預算組織形式。但自改革開放之後，隨著我國市場經濟的發展，國民經濟的分配格局發生了巨大變化，國家財政也日益壯大起來。同時，國家對經濟管理和財政管理提出了更高的要求。為了適應這種發展變化的要求，1991年國務院頒布了《國家預算管理條例》，規定從1992年起國家預算按復式預算編制。於是，財政部在1992年對我國的國家預算、中央預算和部分省市預算開始試編。1994年我國出臺的《預算法》中規定，“中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院規定。”這就是說，我國從1995年開始，各級政府都要編制復式預算。雖然我國實行復式預算制的實施步驟相當緩慢，但從試行，到立法，再到全面推開，這本身就是預算管理和管理思想上的壹種進步。目前，我國所采用的復式預算結構是兩式結構：經常性預算和建設性預算。經常性預算收入是國家以社會管理者的身份取得的各項稅收收入和其他壹般性收入；經常性預算支出是國家用於維持政務活動、保障國家安全和社會秩序、發展各項事業、以及用於人民生活和社會保障等方面的開支。建設性預算收入是經常性預算結余、專項建設性收入；建設性支出是指國家預算中各項經濟建設活動的支出。
我國實行復式預算有重要的意義和作用，主要表現在實行復式預算有利於健全財政職能，能夠提高財政分配的透明度和強化預算約束機制，提高預算管理水平，對其他各項財經改革起到積極的推動作用。但是，我國現行復式預算制度在實行中還存在壹些問題，主要表現在：(1)目前所實行的復式預算結構比較粗略，還不適應進壹步加強財政預算管理的要求。(2)有些政府收支活動尚未反映在復式預算中，如各種專項基金。(3)不能有效控制債務規模。在建設性預算中，建設性支出基本上都是通過舉債來彌補，而建設性支出需求是無限的，這樣債務規模不好控制。(4)目前的復式預算分類方法不夠明了，難以考察其經濟效益，還不適應市場經濟的要求。
有鑒於此，我國財政理論界和實踐界就現行復式預算提出了許多改進方案或完善我國現行復式預算的基本思路。中***中央《關於建立社會主義市場經濟體制若幹問題的決定》中指出，“改進和規範復式預算制度，建立政府公***預算和國有資產經營預算，並可根據需要建立社會保障預算和其他預算。”還有的主張，根據我國社會主義市場經濟的建設進程和我國的財稅體制已經進行了重大改革的情況，參照其他國家的做法，結合政府預算收支分類的改革，在現有復式預算的基礎上進行完善。其基本思路是：(1)仍然是兩式結構，但把原來的建設性預算改稱為資本性預算，即經常性預算和資本性預算。(2)經常性預算收入主要包括稅收收入與非稅收入。稅收收入與原來的內容沒有多大變化。非稅收入主要包括行政性收費、專項收入、地方上解收入、其他收入。將地方上解收入不再單獨作為壹個層次反映。地方的上解上級支出作為地方上解收入的負項反映。經常性支出主要包括十個部分：即國防支出、行政管理支出、事業發展支出、社會保障支出、對外援助支出、專項支出、付息支出、其他支出、預備費、補助地方支出。(3)資本性預算收入主要包括三部分：即經常性預算結余、資本性收入（即非稅收入中的基金收入、國有資產收益等）、債務收入。資本性支出主要包括兩部分：即經濟建設支出和環境保護支出。(4)經常性預算不能出現赤字。為了控制債務規模，在資本性預算下列出債務收入的依存度和債務規模占GDP的比重兩個指標。
二、增量預算和零基預算
（壹）增量預算
從內容和計量上的差別作為依據來劃分，政府預算可分為增量預算和零基預算。增量預算是指財政收支計劃指標是在以前財政年度的基礎上，按新財政年度的經濟發展情況和財政經濟政策要求，加以計算和調整後而形成的預算。它與零基預算是對應的。事實上，零基預算通常只用於具體收支項目，還未成為壹種確定的編制政府預算的壹般方法。從世界各國的預算實踐中看，無論是單式預算還是復式預算，主要仍采用增量預算法。至於其他各種類型的預算，有些是屬於政府預算政策或管理方式方面的代名詞，如國民經濟預算、充分就業預算、通貨膨脹預算、財政風險預算等；有些是某項或多項財政收支指標的測定方法，或預算執行情況的考核方法，如中長期預算、項目預算、行動預算、績效預算等。我國的政府預算無論是單式預算還是復式預算，也主要是采用增量預算。同時在現階段某些具體項目計劃上也采用零基預算方法，並且其使用範圍有進壹步擴大的趨勢。這與我國改革開放以來，合理地吸收和借鑒西方發達國家先進的預算形式和管理方法有關。
（二）零基預算
1．零基預算的基本概念
零基預算是指在編制年度預算時，不依以往年度的預算收支量為基礎，對每個部門的工作計劃進行全面地重新審核和測算，來確定各部門所需資金而形成的預算。理解這壹概念要把握三點：（1）簡單地說，零基預算就是在編制預算時壹切從零開始。（2）嚴格地說，是指在編制年度預算時，對每個部門的工作計劃進行全面審核，然後再確定各部門的資金量。也就是說，不僅對年度內新增任務進行審核，而且要對以前年度確定的項目進行審核。（3）在評估過程中，有的項目可能是壹切從零開始；但大多數情況是對原方案做壹些修訂。
2．預算的基本要素
零基預算有三個基本要素，即決策單位、壹攬子決策和排序。這是編制零基預算過程中的關鍵步驟。（1）決策單位。這是零基預算的基本單位，也是基本預算單位。在采用零基預算法編制預算時，可以用壹個項目作為壹個決策單位，也可用壹個部門的壹個機構作為決策單位。例如，在核定某個部門預算時，該部門所屬單位就可以作為基本的決策單位。（2）壹攬子決策。在確定了決策單位之