作者：未知 文章來源：搜狐網
目前我國正在興起壹股電子政務熱,這股熱潮是適應時代、推進改革、面向新世紀的壹項重要舉動,引起了政府、學術界和企業界的廣泛興趣.目前的觀點也非常多,甚至有些亂,到底如何看待我國電子政務的發展,這次我想從歷史、發展問題、主要爭論和切入點這幾個方面來探討.壹是對我國電子政務發展的歷史回顧應該說我國電子政務是在上個世紀 80 年代就開始起步了,雖然那時還沒有電子政務這個概念.80 年代中期我國興起壹小股辦公自動化熱,政府機構的壹些部門開始使用計算機進行辦公,而且建立了壹些信息中心.後來由於 PC 機的普及,越來越多的計算機進入了政府機關,機關工作人員也適應了用計算機進行文件處理和信息傳送等工作.90 年代中後期網絡在我國快速發展,促使 1998 年底政府有關部門發起"政府上網".應該說從那時開始我國電子政務開始步入發展期.與此同時國際上也非常重視信息技術對政府的改造,而且不斷發現了它巨大的、甚至是革命性的作用,因此相關研究非常多,提出了很多概念——數字政府、電子政府、網絡政府、數字城市和數字行政等,我國也提到過政府信息化概念,最後通用"電子政務"這壹說法.究竟什麽是電子政務呢?通俗地說,就是利用信息技術(特別是網絡技術)進行行政.這裏需要指出的是,它與電子政府的差異性,電子政府是壹個實體概念,可能主要是建立壹個功能完善的網站,著重點在政府網絡化;而電子政務是壹個程序概念,主要是通過電子手段完成行政目的,著重點在政務.對於目前的狀況,總的看法是:高層重視,各方關註,正在起步.二是如何看待當前關於電子政務的各種觀點.首先是政府競爭力的觀念,目前經濟競爭中,還有壹個重要的層面,就是政府之間的競爭.國家的競爭主要表現在各國的中央政府之間,而各個地區之間的競爭又表現在各個地方政府之間.同樣兩個原來條件相似的政府,經濟學上講的資源稟賦壹樣,結果為什麽發展的差異很大呢?這裏與政府的作用息息相關.現在正步入經濟全球化,經濟全球化就意味資源在全球範圍內配置,市場在全球範圍開展內,那麽競爭也必定是全球範圍內的.為什麽資源、資本、人才和技術從這個地方匯聚到另外壹個地方,而不是從這個地方轉移到別的地方呢?或者說,為什麽很多外資都進入新加坡和香港而沒有進入阿富汗呢?這裏有壹個重要因素,就是政府競爭力的問題.政府的能力很強,為當地提供了很好的法治環境,基礎設施和人才資源等公***產品,那樣資本、技術和人才就可以源源不斷地進來,既而形成良性循環的發展態勢.那麽電子政務與競爭力有什麽關系呢?電子政務改造並提升政府的競爭力,或者說網絡時代的政府競爭力必須基於網絡的基礎之上.因為通過網絡,能夠提高政府服務與監管水平,提高行政效率,促進政府信息和決策透明化,當然對我國政府來說,也是適應 WTO 挑戰的需要.以吸引外資為例,在沒有網絡的時代,外資進入中國,通常需要先通過各種媒體、數據進行資料收集,或者通過與當地政府聯系,取得相關資料,非常繁瑣;而現在,很多外資來中國之前,主要是通過網絡搜索壹些資料,如果有壹個地方政府網站,為可能的投資者提供了各種信息,很明顯,這家外資最先見到的是該地政府,沒有網站的地方政府可能就失去了壹個投資機會.這只是壹個粗淺的例子,沒有網站的政府和有網站的政府,他們之間的優劣差異非常明顯,而且隨著信息技術的深化更明顯,這方面可以舉出 100 多條電子政務優勢.其次電子政務是壹場革命.鄧小平同誌曾經指出,改革也是壹場革命.從這個意義上,毫無疑問,電子政務也是壹場革命,道理很簡單,因為政府權力結構,行政管理方式,官員的思維方式,甚至官員人數等方面都會發生壹些變化.前面講到,電子政務能夠提高政府服務與監管水平,提高行政效率,促進政府信息和決策透明化等,這些可能都會導致行政程序,機構職能等變化.另外長期以來,我國政府主要是以監管為主要角色,而現代政府則更強調服務,這需要在電子政務中得到體現.革命就是經濟基礎和上層建築之間的關系調整,網絡帶給我們的是壹個以各個節點相連接的壹個多樣性聯系的扁平化組織社會,而我們目前政府組織結構還是按照金字塔式來建構的.我們知道,人類社會不可能壹步進入信息社會,因此在這個過程中,既要保留過去的金字塔權力構造方式,又要積極向扁平的政府組織過渡,這需要很高的政治藝術,每壹步都要抓住機遇,既要善於局部突破,又要註意整體推進.由於這是壹場結構性的革命,因此要看到其長期性和持續性.絕對不能壹蹴而就,要註意把漸進性與激進性,長遠目標與近期目前相結合.而且還必須看到任何政務信息化行為都是對它的客觀支持,不管其主觀意識如何.所以針對當前可能存在的壹哄而上的電子政務建設,要有清晰的認識,雖然存在浪費和無理性現象,但其效果也推進了電子政務.再次是要強調"用電子、重政務".這是什麽意思呢?就是要善於利用信息技術,關鍵是政務的改造結果.電子政務中,電子是工具,政務是目的,也就是說不要唯電子而電子——設備要上最好的,技術方案要選最好,安全措施要最高級別的,系統運行效果要最穩定的.從技術角度來看,可能是達到了最優效果,但是從使用情況來看,結果可能會很差,例如宣傳鼓動不夠,政府工作人員、企業和百姓本身了解很少,也沒有什麽意願去用;或者是技術構架搞好了,相關的政務活動上不去,最終效益也上不去.這方面過去的教訓有很多.重政務就要求我們在最初的電子政務方案涉及中,就要註意采用效果評估的方式,到底通過電子政務可能節約多少流程,提高多少服務能力,以及如何改變職能和部門?等等.樹立好"用電子、重政務"觀點,可以避免我們搞花架子和形象工程,也使電子政務壹開始就落實到實處.最後是要分析中國特色.在這方面要考慮到中國的具體國情,也就是說中國的特色問題.電子政務是壹種基於網絡環境中的先進行政方式,但如果沒有網絡環境,這種行政方式就奢談了.但是在中國目前,甚至很長壹段時期內,有許多農村和邊遠地區也會存在無網絡狀態的行政.對中國電子政務來說,考慮其中國特色,主要表現在以下幾個方面:壹是大國特征,中國行政區域非常廣闊,30 多個省、直轄市和自治區 500 多個城市和 2,300 多個縣,並且各級政府還有大量的部門.因此在中國搞電子政務,涉及到縣壹級的部門就達數萬個之多,這幾乎是其他任何壹個國家難以比擬的,而且目前許多機構的信息化程度還很低.二是多樣性,前面講到的大國特征就意味著多樣性.全國範圍內各級政府、各個部門之間的情況千差萬別,不同機構的職能差異也很大,面向服務的對象也千差萬別.三是不平衡性.由於前面所講的兩個特點,我國電子政務還存在不平衡性,甚至還非常突出,這種不平衡性與經濟發展不平衡性非常相似.當然引起不平衡性的原因很多,其中包括經濟發展水平,地方財政狀況,當地信息技術設施,政府對它的重視程度和實際行動,以及文化習慣等.四是處於轉型過程中.目前我國社會正在處於轉型中,主要在做兩件大事,壹是從計劃經濟向市場經濟轉軌,二是從半工業半農業社會發展為信息時代背景下的工業化社會.也就是轉型和發展兩大主題.也即我國正處於制度轉型和經濟形態轉型之中.這就是電子政務實施的大背景,由於這兩者都在轉,必然導致政府部分職能、管理方式、部門設置和組織架構方式很大變化,也許今天這個部門實施了電子政務,結果這個部門被撤銷或並到其他部門中去.五是人口素質的多樣性.電子政務的實施好壞,必然是通過人們的使用而產生的.但是中國人口素質的差異性非常大,既有數千萬的知識分子,又有數千萬的文盲;既有 3 億多人口的城市人,還有 8 億多農民;既有幾千萬網民,也有絕大多數非網民.由於自身素質、計算機技能、經濟狀況和當地信息技術設施等限制,我國還會有絕大多數人不能享受到電子政務帶來的好處.因此中國的電子政務,必須與傳統政務進行無縫連接,這也是壹種非常重要的政治藝術.不能因為電子政務發展了,很多人就被排斥在政治外.三是關於實施電子政務中的難點問題歸納起來,主要有幾點:首先還是來自認識領域.這方面表現非常明顯,究竟什麽是電子政務?電子政務到底重要不重要?如何搞電子政務?存在哪些難點?這些問題還沒有,至少普遍缺少***識.不同集團和利益階層對它們的認識的差異性很大.認識上的不統壹和利益上的沖突必定造成壹些工作上的摩擦和阻力.其次電子政務還會帶來機構職能重組與利益格局的分配.例如工商稅務,傳統上是兩個獨立的職能部門,但現在可能集中在壹起.而且從對企業的監管來看,兩個部門的聯合管理更有效,而且客觀上也需要聯合起來,例如壹個企業在工商局那裏被吊銷執照,可是它的發票還在用,稅務機構也發覺不出來;反之可能它在稅務部分吊銷稅務登記,但工商部門的執照還在繼續使用.在政府服務方面,企業和百姓的需要就更多,政府的許多部門以及部門下的許多機構,企業和老百姓根本就不清楚,他們只希望在壹個窗口能夠把事情辦好就夠了.這就是壹站式服務或壹網式服務,也要求許多政府行政部門進行職能調整和部門改造.再次是關於信息安全與信息公開問題.這的確是壹個值得高度關註的大問題,道理很簡單,安全是人類的第壹需要,而安全概念是相對的.由於安全問題牽涉到很深的技術層面,目前對安全問題,產生了壹種過分的擔心.另外我們知道,安全需要壹定的高成本,壹是建設成本,二是使用成本.道理很簡單,就象保管好妳們家的現金,就最好買壹個保險櫃,這就是建設成本,再就是每次往裏放東西和取東西,程序比開抽屜要難得多,這就是使用成本.再就是很多資料,老是處於安全保密狀態下,結果會減少它的效應,因為信息在流動中才能產生更大的價值.這裏牽涉到信息公開問題,政府哪些信息應該公開?以前有許多研究人員進行過深入研究,信息不公開,政府運作不透明,很容易造成尋租現象,這既不符合現代政治的發展趨勢,也不符合 WTO 對政府的要求.這裏又包括三個問題,壹是內網、外網和專網,以及信息資源庫的合理設計問題,二是政府機構內部和部門之間實現充分的信息***享問題,三是信息對外服務問題.難點的最後壹個問題就是多樣性與標準化問題.目前各個地方各個部門都在搞電子政務,到底是搞多樣化,還是搞標準化,是橫切(以地方區域為主)還是豎切(以垂直職能為主)呢,是每個部門單獨搞,還是統壹搞呢?目前還沒有定論.而且很難有定論.就以政府網站為例,聯合國曾經研究過,把它分為五種類型,如最基礎的網頁型,網站型到服務型,筆者把它們比擬為"名片型"、"企業簡介型"、"產品介紹型"、"獨立服務型"和"綜合服務型"五大類.名片型很簡單,幾個頁面:這是某某政府,坐落在那裏,領導是誰,聯系電話等,其他功能就沒有了.企業簡介型與名片型相比,主要是信息更為豐富,其中包括多少部門,各自的職能,工作成績,聯系辦法,甚至還有電子郵件等信息,通過它能夠基本了解這個政府的情況.產品介紹型可能就具體介紹到政府的服務層面,各個性質職能所提供的具體服務,每個行政部門可能都有自己的電子郵件,甚至還可以通過電子郵件來回答訪問者提出的問題,相關信息更多,包括各種經濟數據和政策信息.獨立服務型是指基於某個部門為企業和公民提供的服務,例如交通部門在自己的職權內開展網上汽車年檢服務.綜合服務型,就是將各種職能綜合起來,為企業和人們提供壹網式的互動的服務.目前這五種類型我國都有,而且很長時間內還會並行存在,這必然造成了電子政務的多樣性.但是標準化也很重要,北京大學網絡經濟研究中心沒有標準化,很多工作就不好開展,特別是軟件和數據庫版本不壹樣,不同機構之間的數據結構不相同,結果就造成了數據之間不能互訪,造成了事實上的信息障礙.而且沒有標準化,容易造成重復建設,可能某個部門電子政務剛實施,而其他機構又要求與它統壹搞.這裏包括的當前比較急迫需要解決的問題,就是中央政府網站的建設,由於中央不帶頭,各地也就只好各自為政了.因此中央政府電子政務思路的清晰化,特別是網站的問世,對引導地方電子政務的實施和減少重復建設,有壹定的幫助.這方面可以借鑒美國的聯邦政府網站 Firstgov.四是如何尋找電子政務的切入點.筆者認為可以從政府采購網絡化(或者說政府網絡采購)和中央網站兩個方面著手.政府采購法在今年 6 月份就要出臺,為什麽把政府采購作為切入點呢?因為政府采購效果明顯,阻力最少,操作簡單.許多國家搞電子政務,都把政府采購網絡化作為突破口,因為通過政府采購網絡化,可以非常明顯地節省政府支出,而且為企業提供更為公平的競爭環境,而且由於節約了資金,普通百姓往往也非常支持,政府信息化的資金再投入也有了保證.另外在我國,可能需要先建立壹個中央網站,它本身的示範性意義可能會超過它的服務意義,因為在我國很多事情大家還要看中央的行動.五是如何評價電子政務的成果作為壹項重要的社會工程,還需要壹個外部評價標準,就是政府對企業和百姓的服務效果提供.基本標準就是企業、百姓與政府打交道的成本節約程度.也就是說,過去可能與政府打交道,辦壹件事,面對面需要壹天的時間,而通過網站只需要十分鐘的話,這就表明了電子政務的效益.當然從內部來看就是業務精簡程度,相應行政效率的提高.總之,需要強調的是,在電子政務建設過程中,要摒棄完美主義、畢其功於壹役和壹步到位的思想,要充分認識到這場社會變革中的漸進性、持續性和長久性.要處理好"層級結構和網絡結構"、"信息與保密"、"各地創新與防止重復建設""政府服務與管理"、"中國特色和國際趨勢"等問題.