《中國歷代政治得失》■ 錢穆 著
第五講 清代
壹、制度與法術
二、清代的部族政權
三、清代部族政權下的政府
甲、清代中央政府
上面說到清代政治，和中國傳統政治不同，因它背後有壹批特別擁護皇帝的，這便是皇帝的同部族，就是滿洲人。照理皇帝是壹國元首，他該獲到全國民眾之擁護，不該在全國民眾裏另有壹批專門擁護此政權的。這樣的政權，便是私政權，基礎便不穩固。清代政權，始終要袒護滿洲人，須滿洲人在後擁護，才能控制牢固，這便是這壹政權之私心。在這種私心下，他就需要壹種法術。所以我們說，清代政治，制度的意義少，而法術的意義多。明代廢了宰相，清代便把此制度沿襲下來，還是用內閣大學士掌理國政，這對於滿洲人是壹種方便。因為廢了宰相是利於皇帝專制的。而皇帝則顯然是滿洲人。
乙、清代地方政府
在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有時派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是壹種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。
滿洲軍隊稱八旗兵，為國家武力主幹，全國各軍事要地，都派八旗兵駐防。下面的綠營，說是中國軍隊，實際上率領綠營的將領還都是滿洲人。這兩種軍隊，餉給是顯分高下的。各省總督、巡撫，差不多在原則上也只用滿洲人。中國人做到總督、巡撫封疆大吏的，雖也有，卻不多。至於中國人帶滿洲兵做大將軍的，二百多年間，只有壹個嶽鐘麟。到了太平天國之役，滿洲人自己實在沒辦法，曾左胡李，替滿洲人再造中興，從此封疆大吏，才始大部分轉到中國人手裏。然而甲午戰爭失敗前後，封疆大吏，又都啟用滿洲人，中國人又轉居少數了。這可以說明清代政治，完全是壹種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是壹種部族統制，因為兵權是該完全歸於這個部族的。
丙、清代的各禁區
在這種私制度之下，最壞的還是他們自己心虛，要替自己留壹個退步。這個退步，就留在關東三省。清政府把關東三省劃成禁地，不許中國人出關。我們已講過：滿洲人是吉林長白山外松花江畔很小的壹個小部族，滿洲並不就是東三省。遼河東西兩岸，秦以前就是中國的土地。戰國時代屬於燕。秦始皇築萬裏長城，東邊直到大同江。無論如何，清代奉天壹省，兩千年前，早就是中國的。兩千年來，也壹向是中國的。清代把它劃出去，做他們的禁地，不許中國人出關。直到光緒末年，河北、山東人才可以出關開墾。當時的臺灣，也劃為禁地。因為臺灣由鄭成功經營以後，還不斷有人造反，因此不許福建人私渡。這是為了管理不易，和關東三省的留作退步者不同。以上兩個禁地外，第三個禁地是今天的察哈爾和綏遠。這也是中國地方，清朝又把它劃成為禁地，不許添住壹戶家，也不許多墾壹畝地。因為這些地方接近蒙古，他們的目的，要把蒙古人和漢人隔開，不使相接觸。這也到了光緒末年才開禁。第四個禁地是新疆。因此地土壤肥沃，尚未開辟，他們要留作滿洲人的衣食之地，希望滿洲人能到那裏去，故不許中國人前往。直到左宗棠平定回亂以後，禁令始弛，漢人才能隨便去新疆。因於滿洲人這些私心的法術，在中國境內無端劃出許多處禁地，形成許多特殊區域。所以這些地方，有的是荒落了，有的則開發的特別遲。而中國人也認為所謂中國者，則只是當時的本部十八省。其實就傳統歷史範圍言，則全不是這回事。
子、清代的軍機處
到雍正時，又在內閣之外另添壹軍機處。清宮裏的文華殿、武英殿，這是內閣學士辦事的地方。雍正又在三大殿背後，另設壹個軍機處，這就是所謂的南書房，這只是壹所很小的屋子。最初皇帝為要保持軍事機密，有許多事不經內閣，徑由南書房軍機處發出。後來變成習慣，政府實際重要政令，都在軍機處，不再在內閣。顧名思義，內閣還像是文治，而軍機處則明明是壹種軍事統治的名稱。既然最高法令均屬於軍機，當然只能說它是軍事統治了。不過軍機處的軍機大臣，也是由內閣大臣裏挑選出來的，在內閣大臣裏挑幾個出來到南書房協同皇帝辦事，如是，皇帝可以不再到文華殿武英殿商量政事，而只在軍機處秘議。所以實際上清代的軍機處，也就等於如明朝般，皇帝不出宮來辦事，只在裏面找幾個私人商量。不過清代皇帝比較地聰明，他們鑒於明代太監當權而招亡國之禍的覆轍，所以不在裏面找太監，而向外面調大臣。但從制度講，二者間還是壹樣。太監也罷，軍機大臣也罷，反正都只算是皇帝的私人秘書，算不得朝廷的大臣。我們上次講，張居正第壹不應有權徑下政府最高的命令；第二不應要人報皇帝的公事也報他壹份。壹個首長和其秘書，只算是同壹個機關。張居正要人家把公事壹份送皇帝，壹份送內閣，這便是不合理。倘使張居正正名定義是宰相，那些公文又只要送宰相，不須再送到皇帝。所以從制度論，張居正的辦法終是講不通。清代軍機處向六部尚書大臣及各省督撫直接下命令，這些發出的命令還是皇帝的。因為政府最高出命權屬於皇帝，軍機處不過是皇帝禦用的秘書，實實在在只是皇帝的壹個“南書房”。
清代政府發布最高命令的手續，又是非常不合理。他的最高命令稱上諭，上諭又分為兩種：壹種是明發上諭，壹種是寄信上諭。明發上諭都是比較不關緊要的事，譬如皇帝出外巡幸，上陵，經筵，救荒，以及中央政府尚書，侍郎，地方政府總兵知府以上的升降，以及曉諭中外諸事，都由內閣擬好，皇帝看過，再由內閣交到六部，這是中國向來的慣例。寄信上諭是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝軍機處寄給受命令的人。譬如給江蘇巡撫的上諭，直接寄給巡撫，旁人誰也不知道。或者要交給吏部尚書的，也是直接寄信給吏部尚書，此外無人得知的。開始時，或因軍事機密，才用這辦法，後來凡是緊要的事，差不多都用寄信上諭發出了。這種上諭，由軍機處擬給皇帝看，皇帝看過以後，封來蓋起壹個印，這個印叫“辦理軍機處”，這是說辦理軍機的地方。什麽人在那裏辦理呢？這當然是皇帝了。這個印壹蓋，誰也不能看。譬如是有關經濟財政問題的，送給江蘇巡撫，連戶部大臣也不能看。若是有關軍事的，送給兩廣總督，兵部尚書也不能看。在辦理軍機處的人，就叫軍機大臣，名義上是大臣，照制度法理講，並不是大臣，因為他是皇帝禦用的，而不是政府的正式最高行政首長啊。這種上諭封好，辦理軍機處的印蓋了，就交給兵部尚書，並部尚書並不能拆看，只要他加壹個封袋，直接發給受命令的人。如是則壹切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關系，其他旁人全都不知道。這不是全國政治，都變成秘密不再公開了！秘密政治這當然只能說是壹種法術，而不能說是壹種制度呀！
直到現在，還有傳刻的雍正朱批上諭，這在清代政治上是壹種了不得的聖旨。雍正是有名能專制的。他的上壹代是康熙。在中國歷史上，康熙也算是壹個好皇帝，至於雍正便太專制了。我們現在看他的朱批上諭，就可以看出清代皇帝是如何般統治中國的。在當時，全國各地地方長官壹切活動他都知道，大概全國各地，都有他私派的特務人員的。因此許多人的私生活，連家人父子親戚的瑣碎事，都瞞不過他。壹切奏章，他都詳細批。他雖精明，同時又獨裁，但他有他的精力，他有他的聰明，中外事，無論大小，旁人還不知道，他已經知道了。從前做皇帝，外面送給皇帝的公事，先送到六部，皇帝拿出來的公事，六部也壹定得先看。因為政治該公開，而六部尚書是全國的行政首長呀。這在明代還是如此的。那時大官的任用還有廷推，小官的任用則只經過吏部。事關教育，則壹定要經禮部的。不能說皇帝私下決定了，不再給政府行政長官預聞就可辦。這絕不能說是壹種制度，也不能說它是習慣法，只該說它是法術。為什麽？因為這是純粹出之於私心的。而私心則絕不能形成出制度。
有這壹點看來，清代比明代更獨裁。明代還是在制度之下由皇帝來當宰相。宰相廢了，而宰相的職權則由皇帝兼。只是宰相做錯了，須負責。皇帝做錯了，可以不負責。除此壹分別以外，明代制度還是和過去大體相似的。清代就更超越了這限度。我們曾講過，唐宋諸代的詔敕，宰相壹定要蓋章，沒有宰相的章，就不成為詔書。為什麽皇帝下詔書壹定要宰相蓋章呢？這就是壹種制度了。為什麽皇帝的詔書不能給旁人看，而要直接送出呢？這就是壹種法術了。這裏的分別很簡單，換句話說：壹個是公的，有理由的，壹個是私的，沒有理由的。清代那種私心的政治，又怎樣能做得下去呢？這就因為皇帝背後有全部滿洲人撐腰。壹個皇帝要獨裁，他背後定要有壹部分人強力支持他，他才能真獨裁。任何壹個獨裁者，都有擁護他獨裁的壹個特定的集團。我們此刻說皇帝獨裁，我們也要看是哪個力量在幫助他獨裁，擁護他獨裁。中國歷史從秦以後，歷代皇帝的背後就沒有這樣壹個固定的力量。貴族吧，軍人吧，資產階級把，都沒有。若說皇帝利用讀書人，讀書人在擁護皇帝，可是讀書人擁護皇帝比較是公的。因為讀書人不是皇帝的私勢力。而且讀書人也不是壹個固定的集團。中國歷史上只有元和清，皇帝後面有整批蒙古人和滿洲人幫忙。其他各代，大體說，是全國的讀書人——有全國民眾中間受過教育經過考試的人來幫政府忙，這不能說是不公道。有人認為這便是“封建社會”了，這真是胡說。讀書人不就是封建。反過來說，皇帝或政府，存心培植讀書人，也並不是私心。並不如元清兩代，存心扶護蒙古人和滿洲人。這種政治當然是私心的。因為其是私心的，所以壹切表現都不成為制度，而只是法術。
醜、清代的六部尚書
清代的六部尚書，也沿襲明制。可是明代六部尚書的權相當大，尤其是吏兵兩部。全國用人調兵，都歸這兩部管。皇帝上諭下頒，要經六部，全國事情上去，也要經六部，兵部尚書還有權下命令給督撫。清代的六部，權就小得多。六部尚書已經不能對下直接發命令，六部尚書已經不成其為行政之首長。更不同的是六部尚書侍郎對皇帝皆得單獨上奏這壹點。照理講，兵部尚書對於全國壹切軍事，他該負責計劃，軍隊他可以下令調動，侍郎只是他副手，事權該由首長負責。現在兵部尚書也只能對皇帝上壹個條陳而止，而且尚書可以單獨上奏，侍郎也可以單獨上奏，這樣壹來，尚書就管不著侍郎。從前的六部，每部壹尚書，壹侍郎，本來是正副長官。清代則要滿漢分開，有壹個中國尚書，壹定還要有壹個滿洲尚書。有兩個中國侍郎，壹定還要有兩個滿洲侍郎。於是壹部就有了六個長官，六部長官就有三十六個。每個人都可以單獨向皇帝講話，壹部之中，中國尚書不曉得滿洲尚書講些什麽話，還有四個副的，也是誰也不知道誰在扯了誰的腿。皇帝寄信上諭頒給某壹人，裏面講些什麽事，又是誰也不知道。請問尚書六部，還能做些什麽事呢？六部不能做事，全國事情當然就更集中到皇帝。在明代，每部還有壹批給事中，雖是小官，皇帝下來的公事，他們還可表示反對的意見。他們這些反對，表面上縱使不是在反對皇帝的上諭而是在反對六部長官。可是上諭壹定要到六部，猶如唐代發命令的是宰相，給事中照法理言，也只在反對宰相，不在反對皇帝呀！明代的命令既由皇帝發，可是皇帝上諭，送尚書六部，六部就各有給事中，他們要反對，實際上也就等於在反對皇帝了。直到明代快亡國，內部流寇張獻忠、李自成猖獗作亂，外面滿洲人要打進關來，皇帝主張先平流寇再打滿洲人，此即所謂先安內，後攘外。這本也不錯。商之兵部，兵部尚書也無異議。但被給事中們知道了，他們群起反
對，皇帝無奈何，把兵部尚書撤了。有人說，明代亡國救亡在這些處。政策總難貫徹，發言盈庭，如何叫國家渡過這危險。近代西方民主政治，許多事也很少沒人反對的。大總統或內閣總理，幸有政黨大部分人在背後擁護，然而有許多事也還行不下。中國以前沒有政黨，政事壹切公開，大家可以發言。臨到國家危機之際，外交問題，軍事問題，有時絕對需秘密，甚至有時也需要獨裁。近代也有人感覺到英美民主政治，有些時實在是緩不濟急，為吉林頭，不免要吃虧。但就常數平均，秘密政治，獨裁政治，總是利不敵害。民主政治，公開政治，總是害不勝利。中國傳統政治，若說憑技術，也已有兩千年的經驗，但有它可寶貴的地方。最可寶貴處，就是在公開。壹切事情都是公開的。因有壹制度存在，壹切憑制度出之。要不公開也不可能。清代皇帝下來的上諭不必經六部，六部不能徑下命令到全國，尚書、侍郎都可單獨上奏，又沒有給事中封駁權，給事中的官名是有的，但已經臺諫合壹，失其本職了。就政治常理言，壹個機關代表壹整體。譬如兵部，應該由兵部尚書代表負責，兵部侍郎是副主官，壹正壹副，副主官當然只是輔佐正主官，不能說兵部尚書這樣講，兵部侍郎又那樣講，變成只有個人而沒有了機關。譬如財政部長代表著財政部，財政部次長對於財政上的意見當然要向部長貢獻，不該直接向行政院長申述。這道理很簡單。所以說清代那些措施，只是法術，不能說它是制度。
清代六部尚書、侍郎都可單獨向皇帝講話，上面已說過。然而除此以外，不論什麽人，又都不許向皇帝講話。翰林院是壹個很負清望的機關，翰林院有編修、檢討等員，照理是清望之官，雖無政治實權，而地位則很高，向來他們是可以向政府講話的。到了清代，也不準“專折言事”。地方官呢？只有總督、巡撫、藩臺（布政使）、臬臺（按察使）可以直接向政府講話，道及以下的府、縣，都不能專折言事了。比起明代來，布衣也可直接向皇帝講話，這相差就太遠了。
清代這些規定，若說是制度，這些制度只是要人家不過問政治。試問除了私心外，還有什麽是這項制度的含義呢？而且清制又不許民間有公開發言權。當時府學縣學都有明倫堂，清廷在每個明倫堂裏都置有壹塊石碑，這塊碑不是豎栽而是橫躺的，故叫做臥碑。臥碑上鐫有幾條禁令。第壹，生員不得言事；第二，不得立盟結社；第三，不得刊刻文字。這三條禁令，恰好是近代西方人所要爭取的言論自由，結社自由和出版自由，所謂三大自由了。東西雙方的現代史，在這上，有壹個恰正相反的對比。講起來，真值得我們內心的慚愧。臥碑立於順治五年。有名的金聖嘆，就為犯了臥碑禁令而殺頭了。因為當時考試官貪汙，壹些生員跑到明倫堂向孔子靈位哭叫，就犯了言事結社的禁令。我們從這些地方看，就可看出清制之存心。明代是特別獎勵大家發言，公開發言的。也不僅明制如是，歷代都如是。只有清代才不許人講話。這成什麽制度呢？這只是滿洲部族政權便利他們統治中國的壹些無理的法術。
中國歷史上官吏任用，向來都歸吏部管。五品以下，吏部有權可以用。五品以上，吏部開名字給宰相，由上面來決定。明朝廢了宰相，大臣改為廷推，由九卿、七卿公議決定。但吏部尚書的意見，是受大家尊重的。小官任用，則權仍在吏部。清代大官，由皇帝特簡，吏部不知道，也不用什麽廷推了。下面小官，不能壹概由皇帝簡任，還歸吏部銓敘，這還算是中國歷史上直傳下來的壹種法規，清代皇帝也沒有廢得了。但由吏部銓敘分發的人，清代必須有引見，必待皇帝見了面以後，才得正式去上任。這無非表示全國用人之權，都在皇帝受理。照清代，任何樣的小官，皇帝都引見。這不是皇帝看重這些官，卻是清朝皇帝拿這項制度來教訓中國人，告訴社會上：這是皇帝的全。妳不見到皇帝面，芝麻大的官，妳也休想做。這當然也只能說它是法術，而不是制度。因為這些制度都是私心的。私心的制度，即便是法術。法術是專講手段，不論意義的。若說法術有意義，則只是些私意義。
四、部族政權下之考試制度
再說到清代的考試制度。若說考試制度是壹種愚民政策，清代是當之無愧的。晚清末年，鄒容在《革命軍》書裏說：“滿洲人在中國，不過十八行省中最小壹部分，而其官於朝者，則以最小部分敵十八行省而有余。今試以京官滿漢缺額觀之。自大學士侍郎尚書滿漢而缺平列外，如內閣，則滿學士六，漢學士四，滿蒙侍讀學士六，漢軍漢侍讀學士二。滿侍讀十二，漢侍讀二，滿蒙中書九十四，漢中書三十。又如六部衙門，則滿郎中員外主事缺額約四百名，吏部三十余，戶部百余，禮部三十余，兵部四十，刑部七十余，工部八十余。其余各部堂主事皆滿人，無壹漢人。而漢郎中員外主事缺額不過壹百六十二名。每季縉紳錄中，於職官總目下，只標出漢郎中員外主事若幹人，而渾滿缺於不言，殆有不能明示天下之隱衷。是六部滿缺司員，是漢缺司員而三倍，筆帖式尚不在此數。而各省府道實缺，又多由六部司員外放。何怪滿人之為道府者布滿國中。若理藩院衙門，則自尚書侍郎迄主事司庫，皆滿人任之，無壹漢人錯其間。其余掌院學士、宗人府、都察院、通政司、大理寺、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、國子監、鸞儀衙門諸缺額，未暇細數。要之滿缺多於漢缺，無壹得附平等之義者。”鄒容這壹番話，真描出了清代部族政權之實相。中國考試制度之用意，本在開放政權，選拔真才，來分配於政府各部門。現在清代的部族政權，既絕無意於把政權開放，則考試只成為羈縻牢籠之壹術。換言之，只讓漢人們也嘗到壹些甜頭，開放政權之壹角落，作為壹種妥協之條件而止。鄒容也說：“至於科舉清要之選，雖漢人居十之七八，然主事則多額外，翰林則益清貧，補缺難於登天，開坊類於超海。不過設法虛縻之，戢其異心。又多設各省主考學政及州縣教育等職，俾以無用之人，治無用之事而已。即幸而億萬人中，有竟登至大學尚書侍郎之位者，又皆頭白齒落，垂老氣盡，分余瀝於滿人之手。然定例，漢人必由翰林出身，始堪壹拜，而滿人則無論出身如何，均能資兼文武，位裁將相，其中蓋有
深意存焉”。鄒容這壹說法，也說盡了考試制度在部族政權下所能占之地位。試問漢唐宋明歷代的選舉與考試，是否也在劉姓政權李姓政權等之余瀝下，許這輩選舉與考試的合格人酌量分嘗其壹杯羹的呢？縱使漢唐宋明諸朝，也各有宗室外戚宦官等擅權用事的糊塗賬，然此只是壹時的人事腐敗，卻非制度本身上有此壹分別。可見每壹制度，不當專就此制度之本身論，而該就此制度於政府其余各項制度之相互關系中來看此制度所能發生之功效與其實際的影響。因此元清兩代部族政權之考試制度，決不該與中國傳統政治下之考試制度同類相視，這已不須再分說。在鄒容以前，如道鹹時代龔自珍諸人，也已早看到滿族政權之居心。只因那時尚不許漢人們公開抨擊，因此如龔自珍輩，只有連帶指摘中國歷史上歷代的考試制度，說它僅只是帝皇私心，在羈縻玩弄。這在我們知人論世，究該是分別論之的。
五、清代的統制政策
六、民眾的反抗運動
七、變法與革命