民國政府的貨幣改革
摘要：貨幣現代化是發展現代經濟的必要條件.南京民國政府在1932-1935年間推動的貨幣制度改革是中國貨幣制度現代化的開端,它為抗戰前中國經濟發展提供了良好的外部條件.通過實施"廢兩用元"政策,民國政府統壹了貨幣的對內價值,實現了貨幣發行的標準化;法幣政策的推行,使中國貨幣擺脫了傳統的銀本位制度,實現了紙幣作為信用貨幣在全國範圍內的流通;而民國政府後期法幣被迫退出流通市場,則說明以發行貨幣彌補財政赤字的手段是行不通的.
關 鍵 詞:民國政府 貨幣改革 廢兩用元 法幣
統壹貨幣是國民經濟保持高效運行的前提條件之壹，也是政府推行貨幣政策的出發點。1932至1935年，南京民國政府在重重困難之下，對貨幣進行了大幅度改革。這次改革是中國貨幣現代化的開端，它分為兩個階段，第壹階段是“廢兩用元”，它標誌著金屬作為貨幣逐漸退出了流通領域，中國貨幣開始走向標準化；第二階段是“法幣政策”的推行，它意味著貨幣定價方式的徹底改變。這次改革取得了壹定成效，它使當時的中國經濟擺脫了30年代早期的大蕭條。後來由於連續戰爭，民國政府在缺少貨幣發行紀律約束情況下法幣發行惡性膨脹，最終迫使法幣退出了流通領域。目前，與本論題相關的研究成果相對較少，僅有吳玉文①、劉方健②在評述南京國民政府時期的經濟政策時，論及當時的貨幣金融政策。顯然，從貨幣金融的角度系統分析南京國民政府時期的貨幣現代化運動，對完善我國當前的貨幣制度具有重要的歷史借鑒意義。
壹、構建以銀本位為基礎的統壹貨幣單位
歷史上，中國多數朝代實行金屬本位制度，由朝廷規定貨幣金屬的成色和重量。明清時期隨著對外交往的增加，外國貨幣開始進入流通領域。由於流通中貨幣種類繁多，不同種類貨幣之間成色、重量各不相同，使得價值難以統壹，兌換手續相當復雜。這種幣制的混亂不僅增加了經濟活動中的交易成本，也使得整個社會信用體系受到壹定的影響，“阻礙了工商財政的現代化。”③
要發展經濟，首先要完善貨幣制度，改變過去濫發紙幣、銀票，隨意濫鑄制錢的狀況。南京臨時政府剛剛成立，孫中山先生就於1912年2月試圖統壹貨幣，通過接管江南造幣廠，使之成為“民國特設鼓鑄機關”。接著財政部又籌建了中國造幣總廠，掌管全國貨幣鑄造和舊幣的熔鑄。但因南京臨時政府存在時間較短，這次改革不了了之。1914年2月7日，袁世凱政府頒行《國幣條例》及其實施細則，明確規定“國幣”的鑄造發行權限屬於政府，公款出入必須使用“國幣”，市面流通的舊幣，由政府以“國幣”回收兌換。④軍閥混戰使臨時政府統壹貨幣的努力付諸東流，地方銀行濫發貨幣現象日趨嚴重。四川、廣東、廣西、湖北、江西等省份各種貨幣混雜，泛濫成災，百姓深受其害。1913年，湖北省輔幣每元僅值銀元七角，廣東為八五折，東北的小銀元票跌至三分之壹，四川軍票泛濫，貴州紙幣壹元只抵四角，陜西軍餉則全靠官發紙幣。⑤
外國銀行在中國境內發行貨幣也對中國貨幣統壹進程帶來負面影響。當時上海幾乎所有外資銀行都在中國發行紙幣，天津的匯豐、花旗、美豐、華北等銀行發行銀元紙幣，北京的英、法、美、比、德、日等國銀行發行紙幣。由於當時政局混亂，政府無力監管外資銀行，壹旦銀行倒閉，受到損失的只能是存款人。而外資銀行倒閉確不鮮見。1921年，中法實業銀行停業，225萬元紙幣無法兌現；1926年，俄華道勝銀行倒閉，發行的幾百萬紙幣成為廢紙。⑥
廣東革命勝利後，統壹貨幣仍是國民政府重建金融秩序的首要任務。1924年，廣東省總工會向國民政府呈文，提出“明令西紙（幣）在市行使”的要求。⑦1925年8月，商務廳提出“重開造幣廠，鼓鑄合法國幣，……貨幣先施行法定虛本位制度，便於通行全國及對外。嚴緝私鑄，並酌收輕質私幣，依法改鑄，當商由主管機關及中央銀行合力辦理。”⑧接著，中央銀行開始發行紙幣，造幣廠鑄造正面為孫中山先生頭像、背面為黨旗黨徽的銀元，作為標準貨幣。
真正的貨幣統壹是在國民政府定都南京之後。南京國民政府繼承了以前的政策，建都伊始就開始籌劃統壹貨幣。1927年6月，財政部飭令各造幣廠停止鑄造袁世凱頭像的銀幣，暫用孫中山先生紀念幣舊模改鑄銀幣。1928年3月，經濟學家馬寅初率先提出“廢兩用元”，並從理論上論證“廢兩用元”的必要性和可能性。財政部核議後認為“廢兩用元誠為統壹幣制、整理財政之基礎”。⑨於是“廢兩用元”開始提上政府議事日程。1928年，全國財政會議召開，“決議廢兩改元，應從速實行，以期幣制之統壹。”⑩為此，國民政府聘請了美國財政專家甘末爾來華組織財政設計委員會，1929年11月，甘末爾提出《中國逐漸采行金本位幣制法草案》，規定1孫（設計中的貨幣單位）等於美金4角。但是由於大蕭條，國際市場黃金價格壹路上揚，而白銀價格則壹路下跌，1931年2月，1孫只值美金2角。若繼續推行草案，中國無法承受黃金匯兌損失。貨幣改革不得不再次告吹。
1932年的白銀對銀元的兌換率波動終於成為國民政府統壹貨幣的契機。1931年冬東北淪陷，大量銀元從全國各地湧入上海，上海銀元數量供求失衡。1932年上半年約5500萬銀元流入上海，加上本地原有的42000萬元，銀元兌換銀兩價格波動加大。上半年，銀元兌換比率曾達到每百元兌白銀74兩，但5月末《凇滬停戰協定》簽署後，兌換比例下降到百元兌白銀70兩。價格波動使得商人無法適應，銀元價格的下跌，使銀兩負債的銀元持有者蒙受了巨大損失，廢兩改元的呼聲又開始高漲。(11)
1932年，財政部邀請上海中外金融界領袖組成廢兩用元研究委員會，研究決定先從上海開始實施廢兩用元。1933年3月8日，國民政府第1098號政府公報以訓令頒布了由財政部擬訂的《銀本位鑄造條例》，訓令“中央造幣廠同時開鑄，規定本位幣曰元，總重26.6971公分，銀八八，銅壹二，每元含純銀23.493448公分。”(12)該條例規定了銀幣的鑄造權屬中央造幣廠，其他各廠局不得鑄造，從法律上保證了貨幣的統壹。條例還對流通中貨幣的重量、成色作出了詳細的規定，同時允許原有的貨幣在壹定期限內流通，實現了貨幣的標準化，但對輔幣未做出規定。
上海地區從同年3月10開始實施廢兩用元，由於減少了銀兩和銀幣之間的重疊流通，市場對新貨幣推行反映良好，財政部於是決定以上海地區廢兩用元的實施經驗為基礎，在全國範圍內推行這項政策。1933年4月5日，財政部發布第55號公告通告全國，自4月6日起實行廢兩改用銀本位幣：“所有公私款項之收付與訂立契約票據及壹切交易，須壹律改用銀幣，不得再用銀兩。”“其在是日以前，原訂以銀兩為收付者，在上海應以規元七錢壹分五厘折合銀幣壹元為標準，概以銀幣收付。如在上海以外各地方，應按四月五日申行匯市，先行折合規元，再以規元七錢壹分五厘折合銀幣壹元為標準，概以銀幣收付。”“其在是日以後，新立契約票據與壹切交易之公私款項之收付而仍用銀兩者，在法律上為無效。至持有銀兩者，仍依照銀本位幣鑄造條例之規定，請求中央造幣廠代鑄銀幣，或送交就地中央、中國、交通三銀行兌換銀幣行使，以資便利。”(13)公告詳細規定了各種情況下銀兩對銀元的兌換率，並就銀兩向銀元過渡中可能出現的各種問題做出了妥善處理，確保了這項改革的順利推進。
二、放棄銀本位，推行法幣制度
中國以銀本位為基礎的貨幣制度改革實施不久，30年代初期的經濟大蕭條就席卷西方世界。由於經濟危機造成國內嚴重失業，從1931年4月起，英、加、日、奧等主要資本主義國家相繼放棄金本位制度，實施貨幣貶值，企圖以匯率貶值打開其他國家市場。美國在這次危機中也受到重創，為擺脫經濟危機，1933年羅斯福總統開始推行“新政”，通過增加政府開支拉動國內經濟增長，這就要求政府增加通貨。而在金本位制度下，發行貨幣受到政府的黃金儲備限制。權衡之下，美國采取了金銀復本位制度。美國政府認為，在市場購買白銀、增加儲備可以推動白銀價格上漲，增加中國等銀本位國家的購買力，以便向這些國家推銷過剩商品；(14)另壹方面以白銀為通貨準備金，可以膨脹通貨。為此，1933年和1934年兩年中，美國頒布了《白銀法案》等壹系列法案，主要內容包括提高銀價、收購白銀、禁止白銀出口、發行銀券和白銀收歸國有等措施，目標是在準備金中達到“金三銀壹”的比例。(15)當時美國國內白銀儲備僅有14.5億美元，只有目標值的壹半。於是美國政府開始在紐約和倫敦市場上大量收購白銀。世界市場上白銀價格隨即猛漲。資料顯示，倫敦銀價1934年6月為19.96便士／盎司，1935年6月銀價迅速上漲到36.25便士／盎司，壹年之內銀價上漲81%；同期紐約銀價由45.4美分／盎司上漲到81美分／盎司，漲幅為78%。據統計，1935年4月26日的倫敦白銀價格，比1931年上漲了3倍，而紐約市場白銀價格則比1931年高出3.3倍。(16)
世界市場白銀價格高漲給銀本位的中國帶來沈重的打擊。由於國際市場白銀價格遠高於國內銀元價格，外國在華銀行紛紛在國內收購銀元運往紐約和倫敦套利，導致中國白銀大量外流。本來中國從1926年開始白銀壹直是流入量大於流出量，貨幣供給充裕。從1932年開始，中國白銀開始外流。1934年受美國白銀政策影響，中國貨幣流出高達2.27億銀元。路透社報道，自1934年6月底到1935年1月，上海流通中銀元***減少2.3億元，除壹小部分流入內地外，其余全部運往倫敦或美國。(17)
面對白銀潮水般的外流，國民政府從1934年10月15日開始征收白銀出口關稅和平衡稅，以減少白銀出口。10月16日又設立外匯平市委員會在必要時候幹預外匯市場，以穩定外匯市場價格水平。委員會根據市場形勢，委托中央銀行買賣外匯和金銀，平市基金則來源於政府征收的白銀平衡稅和財政部。
但是，這些措施未能從根本上解決中國白銀外流問題，反而促使白銀走私盛行。1934年最後幾個星期內就有2000萬元以上白銀走私出口。日本政府為打擊國民政府的金融政策，更是在占領區內故意走私白銀，結果1935年銀元走私額高達1.5-2.3億元。(18)
美國白銀政策使中國實施不足兩年的銀本位貨幣制度岌岌可危。白銀外流對中國經濟產生了嚴重威脅，經濟恐慌頻繁出現，國內銀根緊縮，市場上人心不穩，銀行擠兌時有發生，許多銀行和中小錢莊因此倒閉。1935年6月，全國92家紗廠中，停工24家，開工不足的14家，減少紗錠40%以上。1934年上海倒閉工商企業510家，1935年1-10月倒閉企業數量達到1065家，是上年全年倒閉企業總數的1.1倍。白銀漲價還造成中國對主要西方國家貨幣匯率上漲，刺激進口，而同期出口則明顯下降。1935年中國主要商品生絲、茶葉等出口貨值比1929年減少65%左右。(19)國民政府曾多次和美國政府交涉，要求美國政府遵循倫敦白銀協定原則，停止收購白銀，但是美國政府對國民政府的請求置若罔聞。嚴重的經濟危機迫使國民政府放棄銀本位制度，進壹步對貨幣制度進行改革。
英國是老牌資本主義國家，在中國有巨大的經濟利益，因此對國民政府的貨幣制度選擇十分關註。1935年6月7日，英國政府任命李茲羅斯爵士為中國財政顧問。9月21日，李氏抵達上海，隨即對中國華北、華南和長江流域進行考察，並與國民政府多次溝通，就中國的貨幣改革提出了許多建議。隨後，美國政府也任命楊格參與中國的貨幣制度改革。在英、美兩國政府的支持下，國民政府開始新壹輪貨幣制度改革。
1935年11月3日，財政部發布公告，宣布在全國範圍內推行法幣制度。公告指出：“自近年世界經濟恐慌，各重要國家相率改定貨幣政策，不許流通硬幣。我國以銀為幣。白銀價格劇烈變動以來，遂致大受影響。國內通貨緊縮之現象，至為顯著。因之工商調敝，百業不振，而又資金源源外流，國際收支大蒙不利，國民經濟日就萎敗，種種不良狀況，紛然並起。”“設當時不采有效措施，則國內現銀存底，必有外流罄盡之虞，此為國人所昭見者。”“本部特於上年十月十五日施行征收銀出口稅兼課平衡稅，籍以制止資源外溢，保存國家經濟命脈，緊急危機得以挽救。顧成效雖已著於壹時，而究非根本挽救辦法。”“近來國內通貨益加緊縮，人心恐慌，市面更形蕭條，長此以往，經濟崩潰必有不堪設想者。政府為努力自救，復興經濟，必須保存國家命脈所系之通貨準備金，以謀貨幣金融之永久安定。茲參照近今各國之先例，規定辦法，即日施行。”(20)公告中規定了六條辦法，主要內容包括：法幣的發行機關是中央銀行、中國銀行、交通銀行，（1936年又授予中國農民銀行發行權），而其他銀行鈔票逐漸收回；設立發行準備管理委員會，以保管準備金及管理法幣的發行；國家統壹管理白銀，工商業及公私往來都必須使用法幣，個人持有的白銀必須兌換成法幣；中央、中國及交通銀行無限制買賣外匯，以穩定法幣對外價值，保持匯率穩定。
這次貨幣改革使中國貨幣徹底與白銀脫鉤。但當時中國政府缺少足夠的黃金或白銀來確定法幣的含金量，於是政府計劃集中國庫和民間的白銀和黃金，在紐約和倫敦市場出售換得外匯作為保證法幣發行的準備金，以外匯作為確定法幣價值的基點。11月5日，中央銀行公布法幣對英鎊比價：1法幣＝1先令2.5便士（根據1930-1934年外匯匯價的平均數確定）。從這壹天開始，外匯匯率逐日公布，而上述三家銀行則承擔穩定市場匯率的責任。這壹規定實際上標誌著國民政府加入了英鎊集團，中國經濟和英國經濟之間的關系更加密切。
美國政府對中國加入英鎊集團大為不滿。在國民政府推行法幣改革以前，美國曾以收購中國1億盎司白銀為條件，要求法幣與美元之間確立固定匯率，但國民政府沒有接受。於是同年12月9日，美國停止在倫敦市場收購白銀，國際市場白銀價格隨之下跌，這樣國民政府若按市價出售白銀，中國將蒙受巨大損失。通過出售白銀換取法幣準備金的單邊計劃受挫。
迫於現實，國民政府再次和美國政府接觸。1936年上海商業儲蓄銀行總經理陳光哺、實業部國際貿易局局長郭秉文、上海中孚銀行經理顧翊群壹行訪美，與美國財政部長摩根生商談貨幣問題。雙方於5月簽訂《中美白銀協定》。根據協定，美國政府以每盎司50美分的價格從中國收購白銀5000萬盎司；法幣和美元掛鉤，100法幣＝30美元；為使英、美兩國貨幣匯率漲落不超過幅度限額，防止出現三角套利，中國擴大外匯買賣差價幅度。(21)該協定使國民政府在貨幣改革上重新獲得了美國的支持，維持了法幣對外價值的穩定。
國民政府雖然確立了與英鎊和美元的固定比價關系，但是法幣並非釘住英鎊和美元不變。事實上，國民政府實施的是可調整的匯率制度。法幣政策實施以後，法幣對外價值通過釘住英鎊和美元得以實現。中央銀行、中國銀行和交通銀行無限制買賣外匯，賣出價14.625便士，買入價14.375便士。1936年9月，國民政府根據需要擴大了匯率買賣差價，賣出價14.75便士，買入價14.25便士，仍由上述三銀行無限供應外匯以保持匯價穩定。隨後，法幣對外價值逐漸下滑。抗日戰爭爆發後，為減少外匯需要，防止資金逃避，國民政府實施安定金融辦法，限制存戶提存。期間，法幣對外比價逐漸下調。1938年3月，為防止偽組織以偽幣兌換法幣，套取外匯，又實施購買外匯請核辦法，開始戰爭期間的外匯管理。(22)
在主幣連續改革的基礎上，國民政府也統壹了輔幣的標準，並於1936年1月11日公布了輔幣條例，完成了本輪改革的最後壹步。至此國民政府的貨幣現代化改革宣告結束。
三、南京國民政府時期貨幣改革運動的效果評價
貨幣改革運動是國民政府發展經濟的壹項重要舉措。它的實施對當時和抗戰期間中國經濟產生了壹定影響，使國民政府和英美這兩個當時世界上最強大的資本主義國家結成了政治經濟聯盟，為後來爆發的抗日戰爭創造了良好的外部環境，更易於獲得國際支持。從國民政府的貨幣改革進程看，“廢兩用元”統壹了貨幣的對內價值，這是統壹貨幣對外價值的前提；法幣政策則是南京國民政府在國際經濟形勢對國內經濟產生極為不利影響的情況下被迫推動的，國民政府通過法幣政策重新確定了貨幣的對外價值。
第壹，這次貨幣改革實現了貨幣統壹。廢兩用元是國民政府在貨幣現代化改革中邁出的第壹步，它使白銀作為商品退出了流通領域，實現了流通中主幣的標準化，極大地簡化了流通中的繁雜的手續，直接降低了流通領域中因貨幣問題引起的交易摩擦。同時由於國家上收了貨幣的鑄造權限，統壹了貨幣的鑄造標準，穩定了商品白銀和銀元之間的定價，減少了經濟主體因白銀和銀元價格背離造成的損失，穩定並推動了經濟發展。廢兩用元幣制改革在全國順利平穩的實現，使得在中國通行了四百多年的銀兩制貨幣從此成為歷史，具有現代意義的貨幣制度初步形成。廢兩用元推動了流通中主幣的變革，終止了銀兩在中國流通的進程。但是輔幣依然沒有統壹。真正結束中國貨幣混亂的是法幣政策。雖然在發行的初始階段，法幣政策受到地方實力派的抵制，但最終法幣還是順利進入了流通領域，完成了貨幣的統壹。
第二，貨幣改革促進了近代中國國民經濟的發展。貨幣制度的改革穩定了國內的金融形勢，使“昔日仿徨中道、莫之適從者，今日已得有根據，可轉為未來計劃之預籌”，(23)即是說，這次改革使得前幾年出現的經濟波動和經濟不確定性大為減少，經濟主體能對未來發展進行合理規劃。貨幣制度改革也促進了國內工農業生產發展。如表1所示，中國國民生產總值（以1933年幣值計量），改革前的1933年為294.6億元，1934年為269.0億元，改革後1935年為290.9億元，1936年達到309.4億元。在這10年中雖有起伏，但經濟總體上呈現出增長的態勢。因此，1927-1937年被稱為近代中國經濟發展的第二個“黃金時期”，而貨幣改革政策則是這個黃金時期的重要推動力。
表1 1927-1936年中國GNP總量及增長速度情況 （單位：億元）
年份 GNP GNP增長率% 年份 GNP GNP增長率%
1927 248.58 1932 294.7 3.15
1928 257.11 3.43 1933 294.6 -0.03
1929 266.26 3.56 1934 269.0 -8.7
1930 276.21 3.73 1935 290.9 8.14
1931 285.70 3.44 1936 309.4 6.36
註：本表摘自趙新安：《1927-1936年中國宏觀經濟的實證分析》，《南開經濟研究》，1999年第6期。
第三，貨幣改革消除了國際市場上貴金屬波動對中國經濟的不利影響。經歷了從貴金屬——銀本位——外匯本位的轉換後，近代中國貨幣價值和經濟活動受國際市場上貴金屬價格波動的影響逐漸降低。法幣政策還消除了銀價上漲造成的貨幣升值對貿易的負面影響，對外貿易狀況得到明顯改善。1936年初，對外貿易出現了幾十年來所未有的盈余。雖然後來繼續出現貿易赤字，但相對赤字出現了明顯改善。1936年，全國出口增加1.3億元，而同期進口增加值為0.3億元。(24)
法幣政策實施後，貨幣發行量逐步增大，在僅約壹年半的時間裏，法幣的流通量就增加了3倍多。由於貨幣供給量迅速增加，中國經濟進入發展的快車道。但是，貨幣供給增加也推動了通貨膨脹的發展。從1935年11月起中國物價指數擺脫了下降通道。1936年上海地區物價指數比上年增長了12.6%，到1937年6月物價指數又增長16%。(25)盡管這次貨幣改革造成通貨膨脹是不曾料到的，實際上也是南京的財政專家們所不願看到的，但改革仍然啟動整個經濟踏上了復興之路。(26)
現代貨幣數量理論告訴我們，政府若要降低通貨膨脹，穩定貨幣價值，就必須控制貨幣發行，因為貨幣流通量和物價水平之間呈負相關。弗裏德曼甚至主張穩定貨幣價值必須做到遵守“單壹貨幣規則”。1937年日本入侵中國打亂了中國經濟發展的步伐。由於戰爭，軍費開支猛增。更重要的是，隨著戰局不利，國民政府的主要稅源地相繼陷落，當局財政開支日趨緊張，只得依靠發行貨幣補充軍費開支，這使得國民政府的貨幣發行量高速增長。如表2所示，1937年6月，南京國民政府法幣發行額度為14.1億元，到1945年8月抗日戰爭結束時貨幣發行量已經增加到5569億元，比戰爭爆發前增長了394.5倍。為內戰籌措軍費，南京政府進壹步增加了貨幣發行量，最終導致了惡性通貨膨脹。從貨幣購買力看，1949年5月單位法幣的購買力僅為1937年單位法幣購買力的7×10[-14]。(27)惡性通貨膨脹直接摧毀了法幣在市場上流通的信譽。解放前出現的金圓券代替法幣流通，以及群眾不願意持有法幣等，表明了法幣使命的終結。