(壹)奴隸社會的地方政府職能
1.完成向國王的進貢，是奴隸社會地方行政官對國王的重要義務。2.為了防禦和統治的需要，地方政府和中央政府共同修建了城墻。3.對中國農村影響深遠的縣鄉行政區，都起源於奴隸社會。4.受古希臘高度發達的奴隸主階級民主的影響，古希臘地方政府參與城邦管理的職能得到了充分的發揮。5.羅馬共和國和羅馬帝國允許壹些城市行使自治權，這成為地方自治的起源。
(二)封建社會地方政府的職能
1.維護封建君主的專制統治是中國封建社會地方政府職能的首要任務。2.在中國，各級地方政府的行政首長也行使司法權；在西歐，各級封建領主擁有司法權，這是中國和西歐國家封建社會地方政府職能的相同特征。3.在中國封建社會的大部分朝代，地方最高壹級的行政長官都有軍權；但隋唐時期，為防止地方叛亂，中央王朝在軍事上實行高度集權；明朝將地方軍權授予最高地方軍事長官，以制約最高地方長官。在中世紀的西歐，封建領主有權利支持軍隊。4.為中央王朝和上級政府征收賦稅是中國封建社會地方政府的基本職能。5.在中國古代，水利工程的修建和維護長期由中央和地方政府負責，這是中國地方政府直接從事生產活動，成為經濟活動的重要主體，並有權幹涉其他經濟主體的生產活動的傳統歷史淵源。6.當地的人口和戶籍是中央王朝征稅征款的依據。因此，歷代王朝壹直要求把當地人口和戶籍的統計、核實和上報作為地方政府的基本職能。
隨著我國市場經濟體制的建立和發展，現行區劃體制存在的問題日益暴露，已難以適應市場經濟發展和國家行政管理體制改革的需要。壹方面，市管縣體制增加了省與縣之間的行政管理層次。省縣之間可以直接溝通的事務，現在必須通過市“上傳下達”，這顯然比強調信息化和行政效率的現代行政理念的要求更不科學，因為多壹級區劃就要增加壹套信息傳遞程序，不僅會減慢信息傳遞的速度。而且信息傳遞中主觀幹預的概率大大增加，容易導致信息失真，影響現代行政的生命線——效率。更深層次的危害是中央政令不暢，政策措施落實不到位。
另壹方面，現行的市管縣的區劃體制也造成機構臃腫，壹級行政區劃的設立需要壹套機構和人員。由於市建制既要管城市，又要管農村，而城市和農村在社會結構、功能和發展需求上有著天然的差異，這在客觀上增加了行政工作的復雜性，需要設立大而全的機構來做好這兩件事，不僅增加了機構臃腫。
另外，從實踐來看，現行的市管縣的區劃體制對實現城鄉壹體化、協調發展作用不大，因為城鎮體系和農村體系本身都有其特殊性，非常復雜。在實踐中，城市的工作重心往往放在城市，而忽視了農村和農民的利益和需求，造成了重城市輕農村、重工業輕農業、促農壓農的現象。這無疑與當前“三農”問題在國家經濟建設中的基本地位不符，也與中央解決“三農”問題的相關政策相違背。從這個意義上說，調整現行區劃體制也是更好地保護農民利益和發展農村經濟的需要。
我國政府績效管理中的幾個重要問題
近年來，壹些政府機構實行了目標責任制和問責制，珠海、洛陽等壹些城市開展了“全民評價政府”活動。許多地方和政府機構也開始借鑒企業和國外政府機構常用的關鍵績效指標法(kpi)和平衡計分卡技術來設計和完善政府績效考核體系。總的來說，在我國當前的政府績效中，已經形成了壹些基本的績效評估模式，績效管理的思想和實踐也取得了很大的進步。但是，我們也必須承認，我國政府的績效管理還處於發展階段，無論是思想體系還是具體操作層面，甚至壹方面還有官本位的思想，已經打上了深深的計劃經濟的烙印。
1.缺乏全面的績效管理理論體系的支撐和政府績效管理組織體系的保障。
首先，我國在政府績效管理的理論上準備不充分。迄今為止，我們還沒有形成壹個完整的政府績效管理思想體系。對於什麽是政府績效，中央政府和地方各級政府、各部委的績效目標之間應該是什麽樣的關系，如何將中央政府的績效目標分解到相關部門，由誰來考核政府的績效，我們還沒有形成清晰的認識。其次，目前我們沒有關於政府整體績效管理的法律法規，也沒有在中央政府層面設立壹個機構來協調、監督和加強我國政府的整體績效。由於缺乏相關的法律保障和壹個中央機構來管理和監督政府的整體績效，盡管我國許多地方政府和職能部門在績效管理方面進行了各種創新和嘗試，但這些績效管理改革往往處於零散和自發的狀態，在壹些地方，績效管理實際上已經成為政府的“形象工程”。
2.缺乏明確的政府績效使命和政府績效衡量基礎的牽引。
政府績效管理應從明確政府機構的使命開始，然後循序漸進、自上而下地建立完整的績效管理體系。對於政府部門來說，使命描述和管理比企業更重要:因為使命不僅定義了政府機構應該做什麽，即明確政府機構的職能和定位，明確政府需要扮演的角色，而且是衡量政府績效的最終依據。事實上，衡量政府績效的本質恰恰是看政府在多大程度上充分履行了自己的使命和職責。然而，現實中，中國所有的政府機構基本上都沒有自己明確的使命宣言。當機構的使命不明確時，同壹機構的前幾任領導往往根據個人的喜好和理解來管理和引導機構的方向。因為後壹任領導不壹定認同前壹任領導對這個機構的定位，反而會另立壹套，這就導致政府機構的工作在很多情況下缺乏連續性，往往新的想法和思路不斷湧現，新的項目層出不窮，但真正有效的並不多。
3.政府績效評估體系的設計過度追求指標的精細化和評估體系的統壹化。
目前對政府績效管理的探索，大多是從指標入手，而不是從使命和戰略人員入手，自然會糾結於指標。壹些研究者甚至試圖利用復雜的數學模型來提高政府績效評估指標體系的“準確性”，他們大多會試圖建立壹套地方政府通用的績效評估體系。但是，即使是同級地方政府，也不應該采取完全壹致的政績考核指標體系或者要求相同的指標值。這是因為，雖然全國各地本級地方政府承擔的管理職能大體相似，但全國各地在自然稟賦、經濟、社會等諸多方面存在很大差異。所以不同地方的發展戰略是完全不同的，不應該要求所有地方都追求同樣的發展模式。但是，由於我們目前政府績效評估的思路是用完全相同的指標體系來評估地方政府的績效，幾乎所有的地方政府都去招商引資，不遺余力地建設項目，發展開發區，修廣場，而不是因地制宜地制定地方發展戰略和工作目標，尋求地方的健康和可持續發展。這樣的“壹元化”評價模式還會帶來另壹個負面影響，那就是很多資源貧乏、地理位置不佳、經濟教育社會基礎薄弱的地方政府，可能永遠得不到太好的績效評價結果，也可能無論怎麽努力都比不上那些資源“人才”或歷史基礎好的地方。這樣壹刀切的政績考核，實際上並不能反映地方政府的實際努力和真實業績，也讓那些基礎薄弱的地方政府失去了努力工作的動力。
4.政府官員的績效評估缺乏客觀的評價標準。
目前，我國公務員的績效考核還處於傳統的人事考核階段，即以“德、能、勤、績、廉”這樣壹個籠統的績效指標為依據。這種考核的內容與公務員的個人職務沒有明確的聯系，難以反映公務員的實際工作狀況，所以大多是在實際執行過程中。
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從形式上看，既不能幫助公務員了解自己的績效不足在哪裏，也不能幫助他們如何進壹步提高績效。同時，由於考核標準和依據不明確，上級往往無法向下級解釋考核結果。造成這種情況的壹個重要原因是，我們長期以來沒有對政府公務員的工作進行深入的工作分析，許多重要問題沒有明確的答案。比如公務員所從事的具體崗位的職責和要求是什麽？每項職責應達到的基本績效標準是什麽？這種情況下，在評價公務員的績效時，只能用壹個相對模糊的標準來衡量。類似的情況還體現在對領導幹部的民主評議上。這種考核方式雖然在評價領導幹部的工作作風和工作能力方面起到了壹定的作用，但很難將評價結果運用到其他人力資源管理決策如獎勵、升降、崗位調整等方面。因為評價指標太抽象，針對性差，也無法告訴被評價者如何提高自己的績效。
5.“政府導向”的效率導向型治理取向制約了對政府績效的正確評價。
政府績效管理的價值取向是行政主體依據壹定的價值觀對不同行政目標的行為方向的傾向和理性選擇。它體現了政府組織的基本價值判斷、價值確認和利益選擇，決定了績效管理制度和評價標準的制定。可以說，價值導向是績效管理的靈魂。然而，當前我國政府績效管理中的價值取向偏見影響了績效管理的技術功能。
“政府主導型”的價值取向我國政府績效評估以上級部門評估為主+評估監督權掌握在少數人手裏。評價強調國家和集體的利益，強調政府的權威，政府管政府，仍然奉行政府主導的模式。因為集體和國家利益是壹個比較籠統模糊的概念。如何真正代表國家和集體的利益，在行政上很少給出壹個可操作的定義，以追求高績效。政府部門在行政管理中往往忽視個人利益的正當性，甚至出現隨意處理、損害個人利益和權利的事件。這樣壹來，政府很容易孤立行政，缺乏有效監督。
唯效率的價值取向。由於“效率優先，兼顧公平”的政策，追求效率成為政府管理的終極目標，相應地，政府績效評估只重視效率評估。行政效率是行政投入與產出的比值，行政產出通常是壹個軟指標，難以衡量和統計。評價效率的結果往往成為對行政投入的考核，而不是行政投入與行政產出的比值。行政投入只能說明行政的成本和努力，過於註重對行政投入的考核，容易導致“制造工作”“努力無功勞”的形式主義行政現象。使形式主義在政府管理領域盛行。
第三，提高我國政府績效管理水平的幾點建議
黨對加快政府體制改革、建設服務型政府提出了新要求、作出了新部署。建設廉潔高效的政府已被提上日程，以科學發展觀推動各項事業發展，以正確的政府政績觀評價經濟社會發展成為當務之急。我國政府在加強績效管理時應註意以下幾個方面:
壹是要盡快確立全面政府績效管理的思想，建立自上而下的政府績效管理理論體系和組織體系，在中央政府層面設立職能明確的績效管理和推進機構，以系統的理念、模式和組織管理體系推動我國政府績效的整體提升。
第二，各級政府機構和政府相關部門要盡快明確自己的使命，在這壹使命的指導下，根據中央的統壹部署和規劃，確立自己的短期和長期績效目標，明確相應的績效衡量標準和相應的財政、時間預算。只有這樣，政府績效管理才能真正幫助政府實現其使命，使政府的承諾真正得到落實，增強政府的執行力和各項工作的成本效益。
第三，擺脫對不同政府機構或部門采用完全統壹的績效考核標準的想法。在為各級政府和各政府部門制定績效考核指標時，應盡可能考慮到相關政府機構的使命、戰略發展方向、實際情況和績效基礎的差異，因地制宜地制定績效考核指標和標準，在滿足基本績效要求的同時突出特色和個性，鼓勵各政府部門積極追求績效改進，而不是看誰。
第四，盡快進行政府部門的工作分析和職位分類，將政府各部門的績效考核目標和要求分解到政府內部的每壹個崗位，讓每壹個公務員都擔負起應有的責任，實現以公務員完成工作要求和績效目標的程度為依據的公務員績效考核目標， 這樣績效考核就可以建立在事實和結果的基礎上，而不是建立在壹般的人格特征或模糊的標準上，同時，它更
第五，完善政府績效管理的立法工作，需要盡快制定政府績效管理的法律法規，從立法上確立績效管理的地位，使政府績效管理和評估成為各級政府的法定要求，以法律的力量推進政府行政改革，建設績效型政府。同時，要加強與績效管理直接相關的政務公開的法制化進程，特別是信息公開法。為了提高人民群眾的知情權和監督權，更好地實現人民群眾評價政府績效的制度安排。
第六，政府工作最終是由工作人員來完成的，工作人員的素質將決定政府工作的效率和效果。要細化崗位分工，加強對政府機關機構、崗位、工作的分析，確定切實可行的人才引進政策，降低人才引進成本；要重視人力資源的培訓，增加公務員的培訓機會，及時引進新的知識和理論；要改革工資分配方式，拉大工資差距，改革公務員非領導職務，減輕政府機關壓力；同時，要加強對公務員績效考核的研究，保證考核的公平公正，提高工作績效。政府機構應堅持“精簡高效”的原則，加強人力資源研究，降低政府工作成本。