改革開放前，特別是建國初期，我國為了盡快擺脫貧窮落後，加快工業化，實行高度集中的中央計劃體制和管理體制。這種體制的基本特征是社會的高度國家化，國家與社會的關系表現在兩個方面:壹方面，社會權力相對萎縮。由於社會自主性不足，社會流動性差，內部分化不清，各種社會組織無法正常發展，社會內部難以形成壹套自我管理、自我約束的內在機制。另壹方面是國家權力的無限擴張。高度集中的計劃經濟體制和高度集中的政治體制，使得國家權力滲透到社會的各個領域，整個社會從微觀到宏觀，從個人到組織，幾乎成了國家權力的附屬物，沒有任何自主權。社會的高度國有化雖然可以在壹定情況下提高國家權力的組織動員能力，促進經濟在短時間內快速增長，但並不能從根本上解決經濟社會發展的動力和協調問題，創造壹個充滿生機、活力和創造力的現代社會。
改革開放初期，由於對國家與社會的關系缺乏正確的認識，在提出打破高度集權的管理體制的任務時，沒有自覺地認識到這種體制的更深層次的原因。因此，當時的改革只是在政府機構之間重新分配權力，即下放部分權力給地方政府，由原來的中央行政控制變為地方行政控制，而沒有對國家與社會的關系進行大的調整。這壹改革雖然給地方帶來了極大的熱情，但並沒有觸及我國社會運行中的根本問題，即政治對經濟、國家對社會的高強度支配。這種改革思路和做法，在實踐中不僅沒有帶來預期的效果，還產生了新的問題。
到了80年代中期，中國在總結和反思之前的改革思路後，及時進行了調整。20世紀90年代，我們在加強市場經濟改革的同時，在管理體制上實行了政企分開和政府職能轉變的改革。隨著經濟體制和管理體制改革的深入，國家與社會的關系也發生了重大變化，呈現出適度分離的趨勢。主要表現在以下幾個方面:第壹，社會主義市場經濟體制的建立，從根本上改變了中國傳統的計劃經濟模式和經濟運行方式。市場經濟的實行導致了企業自主權的擴大和經營機制的改變，使社會經濟領域逐漸擺脫了國家行政權力的直接控制，享有壹定的自主權，從而改變了國家與社會融合的經濟基礎。二是國家對社會的控制力大大收縮，國家直接控制的社會資源和領域大大減少。比如，在整個國民經濟體系中，各種經濟成分共同發展；城市公益事業社會化、農村村民自治制度、社會保障和社會救濟制度都有了相當程度的發展，社會自我協調能力顯著提高。第三，國家對社會控制的力度有了明顯的改革，不再以強制性的行政指令和計劃為基礎，而主要以法律和經濟手段來調控社會的運行。第四，國家與社會在組織結構上出現了明顯的分化，改變了過去行政化社會組織的傾向。企業和其他類型的社會組織，如各種協會、學會、研究會、非政府組織和壹些機構，逐漸從國家行政組織中分離出來，成為具有明確法律地位的獨立法人。同時，國家管理社會的權力也受到法律的約束。隨著國家把本應屬於社會的權力還給社會，極大地解放了社會生產力，促進了社會的自我發展和成熟。國家與社會適度分離、以社會為主體、國家依法調控管理的新型關系正在逐步形成。
二是政府權力從高度集權轉向尋求中央與地方集權與分權的協調。
改革開放前，中國實行高度集權的體制。這是中央政府運用行政權力和行政手段集中配置社會資源的管理體制。其根本特點是決策在中央層面，保證中央指令性計劃的執行是地方的根本任務，地方沒有相對獨立的責任。雖然這壹時期也進行了分權，但那是在政治經濟壹體化的條件下，在遵守和執行國家統壹指令性計劃的前提下。這種調整往往會出現統則亡，放則亂的局面。
實行改革開放後，中國采取行政分權的方式，試圖改革中央政府權力高度集中的問題。比如從1980開始，實行“收支兩條線，分級負責”的財務制度。此外，地方政府在規劃投資、進出口、稅收、價格、外匯、引進外資和預算外資金方面被賦予了更多的自主權。地區和行業之間的競爭雖然為經濟發展註入了活力，但也付出了巨大的代價。壹是導致區域結構趨同；二是造成了投資需求的膨脹，造成了大量不必要的重復建設和盲目建設，反復引發通貨膨脹；三是中央政府調控經濟的能力大大削弱，地區市場封鎖傾向上升，阻礙了資源的合理配置，加劇了國有企業的困難；第四，分權的同時，沒有完善的機制來約束和監督地方權力，導致腐敗的滋生。
從計劃經濟向市場經濟過渡的過程，實質上是權力從集權到分權的過程。但是，否定高度集權的計劃經濟體制，並不等於否定中央政府的積極作用，也不等於否定中央政府適當集權的必要性。以分權為導向的改革過程中各種問題的根源不在於中央與地方的關系，而在於計劃經濟體制沒有得到根本改變，政治經濟壹體化問題沒有得到解決。在這個前提下，地方政府不再是被動的被控制對象，而是追求自身利益的動態主體。因此，在地區特殊利益的驅動下，它必然會主動擴大自己的權力，謀求利益的最大化:壹方面，它竭力向中央要求權力；另壹方面，千方百計保護和擴大地方利益。如果改革的重點局限於“集權”或“分權”，停留在行政分權上，不從重建國家與社會關系的高度來理解和實施改革，那麽中央與地方關系的改革將失去強有力的社會支持，改革措施也只能是旁門左道的權宜之計，無法從根本上改變舊的政府體制，更談不上解決中央與地方某些方面仍然存在調控不力的問題。其實，片面強調集權而忽視地方利益的傾向，片面強調分權而忽視中央權威的傾向，都是錯誤的。
65438年至0992年，中國改革處於艱難抉擇的關鍵時期，中國明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標。這實際上為超越只從中央與地方對立的角度，特別是從行政分權的角度考慮問題的片面觀點指明了方向。要擺脫“統則亡，放則亂”的惡性循環，必須在市場經濟的基礎上，在國家與社會相對分離的背景下，重新界定中央與地方的關系，實現二者關系的合理化和法制化。
所謂理順中央與地方關系，簡單地說，就是建立與市場經濟相適應、符合現代社會政治經濟結構要求、集權與分權有機結合、分工合理、相互監督、相互協調的新型中央與地方關系。實現中央與地方關系中集權與分權的相互協調，既要保證中央政府的權威，發揮中央政府在經濟社會發展中的主導作用，又要保證地方政府擁有相對獨立、清晰的責權利，能夠有效治理地方事務，即“在合理劃分中央和地方政府責任和權限的基礎上，充分發揮兩個積極性。”實現這壹目標的關鍵是科學合理地劃分權責，明確哪些屬於“中央專屬權力”，如中央在內政、外交、國防、宏觀調控等方面的職責；有哪些「地方專屬權力」？地方政府作為中央政府的代理人和地方利益的代表，依法獨立。