農村土地整理要解決什麽問題或者要達到什麽目標？這是推進農村土地整理首先必須明確表述的。綜合理論、國情和國際經驗分析，現階段農村土地整理問題主要應該是為現代農村生活、生產、生態(簡稱“三生”)建設壹個優質、堅實的平臺，以推進新農村建設或解決“三農”問題。
1.為農村社區的發展搭建壹個生活平臺
農村土地整理首先要解決的問題是為農村社區發展搭建壹個生活平臺。新農村建設和“三農”問題的基本內容之壹是改善農民的生活條件，改變農村面貌。因此，農村土地整理應在耕地、宅基地和集體建設用地整理復墾的基礎上，將舊房改造和新房建設統壹起來，提供農村基礎設施和公共服務設施，為農民創造良好的生活環境，同時加強村莊與中心鎮的聯系，促進城鄉結合部農民生活與城市融合，促進農村社區發展。
2.為現代農村發展搭建生產平臺
農村土地整理要解決的第二個問題是為現代農村發展提供壹個良好的生產平臺。新農村建設和“三農”問題的第二個基本內容是增加農民收入，促進農村農業和非農產業的發展。因此，農村土地整理應以耕地和集體建設用地的整理為基礎，以拓展農業發展渠道，提高經營規模。同時，還應依法依規發展鄉鎮私營企業和其他非農產業，促進農村向城鄉規劃方向發展。
3.創建可持續發展的生態平臺
農村土地整理還需要關註農村發展的生態問題，保護農業生產的生態環境質量不下降，農村生活環境不穩步改善，形成農村社區可持續發展的生態平臺。由於現代農業生產對農產品安全和農業生態環境的要求越來越高，城鄉結合部居民對生活環境質量的要求也逐漸提高。因此，農村土地整理還應服務於水土保持和肥力保持，減少農業面源汙染、工業點源汙染和農村生活汙染，促進農業生產的可持續發展和農村生活質量的提高。
(二)國際經驗:遵循“4P”原則。
從農村土地整理的國際經驗來看，成功的案例包括德國和日本的土地閱讀正義、荷蘭的土地服務和美國西部的土地復墾。
在德國和日本，城鄉土地整理置換是指政府與農地所有者合作，通過統壹安排規劃範圍內的道路和公共設施，重新劃分原有的不規則地塊，利用項目實施後土地價格升值的收益，平衡道路和公共設施的建設成本。土地整理置換的主要過程是:在壹定的規劃控制下，政府首先將項目區內的所有農用地作為壹個整體進行整理，政府將項目區內的土地(如道路、公園、水管等公共設施)進行改良，作為城市建設用地，必然導致土地升值。這時候政府就需要和農地所有者談判，看他們願意以什麽價格獲得升值的土地所有權(待售)。壹般來說，農地所有者願意通過貢獻自己的壹部分土地來獲得政府提供的土地改良投入，即政府無償獲得原本屬於農民的土地用於基礎設施建設和公共設施建設。土地整理置換的原則是農地所有者重新分配的改良土地的市場價值至少不低於其改良前所擁有土地的市場價值。農地所有者放棄的土地將免費提供給政府用於公共設施建設。這種模式實際上是政府為了解決資金壓力，尋求與市場(農地所有者)的合作。
荷蘭的土地改良是指政府或私人開發商在土地開發建設之前，需要對填砂、排水等土地改良進行投資。這種土地改良花費很大，所以壹般由政府來進行。因為荷蘭的土壤和水文等自然條件使得無法直接在農業用地上建造房屋，土壤不足以承受過大過重的建築。在賣地之前，必須改善土地的質地，通過排水和填砂來改善土壤的質地，以滿足建築的需要。土地改良成本往往是耕地本身價格的10倍，是購買土地價格的5倍。而且地下土質的改良成本在挖深之前往往很難預測，所以這對投資者來說風險很大。所以這也是私人不願意投資土地轉用的原因。荷蘭土地改良與更新的特點是，在符合規劃的前提下，為解決城鄉農用地利用過程中土地質地疏松不能滿足建築要求的問題，政府主動承擔土地改良的成本和風險，對土地進行開發整理。這種模式其實是政府主導的。
美國的西部荒地管理是指政府通過產權轉讓的“賣地”形式將西部荒地的開發、改良和維護推向市場，以解決荒地開發的巨額成本。美國政府來沙漠治理災害主要是通過拍賣或免費贈送荒漠化土地給個人，其風險責任對等只是新的土地所有者會投資、種樹、種草。如果不履行當初與國家簽訂的經濟合同，政府會在壹定期限內再次拍賣土地產權。於是，美國政府以產權為武器迅速解決了中西部地區的沙塵暴問題，而那些新的私有財產所有者則心甘情願地生活在自然條件最惡劣的地區，通過長期穩定的積極勞動和精心管理而不斷受益。這種模式其實是市場化的。
這裏不細說上述國家的具體做法，只總結各國成功經驗的壹些相似之處。可以看出，這些國家的經驗在四個方面驚人地相似，即本書提出的“4P”原則。
1.計劃是第壹原則。
無論是西方的德國、荷蘭、美國，還是東方的日本、韓國，在有成功經驗的國家，嚴格的土地利用規劃或空間規劃是農村土地整理成功的首要前提。不同層次的土地利用規劃或空間規劃對各類用地布局作了詳細安排，同時綜合考慮了土地利用的經濟、社會和生態等方面。在強有力的規劃實施和保障體系下，各種土地置換、改良或開發只是規劃的具體實施過程，任何違背規劃的土地整理都是不允許的。因此，只要制定了方案，實際操作就可以由政府、市場或兩者的結合來靈活完成。
2.財產是壹個必要的原則。
在德國和日本的城鄉土地整理置換中，農地所有者可以獲得大部分增值收益，農地產權得到了很好的保護。荷蘭在土地改良開發過程中，農地所有者可以獲得農地的市場價值加上壹定的土地增值收益。荷蘭獨立的司法系統保護農田所有者的權益不受侵犯。在美國，荒地的管理體現了產權的作用。當政府基於產權的權責對等原則推動私人參與荒地管理時，中西部地區的沙塵暴問題很快得到解決，那些新的私人產權所有者願意生活在自然條件最差的地區，通過長期穩定的積極勞動和精心管理繼續受益。可見，權益保障不僅提高了農民合作的積極性和意願，也降低了政府在推動計劃實施中的成本，減輕了自身公共財政的壓力。
3.該項目得到了實現原則的支持。
上述所有國家的土地整理都是基於具體的項目。項目的實施是計劃的實施過程和實現方式。無論項目是政府實施還是私人實施，都需要在實施前進行審慎判斷，從經濟可行性、社會影響、生態影響等方面對項目進行篩選，確保項目是土地利用規劃下的土地最佳利用。在項目篩選中，公眾參與機制和市場配置機制是主要手段。比如德國和日本的土地置換，沒有大多數農地所有者的同意，是不可能實施任何項目的。在荷蘭的項目審批過程中，公眾意見是上級審批的主要參考因素。另外，只要項目符合土地規劃，最終的項目內容必須通過充分的市場競爭來確定，比如通過招標或者拍賣，這就是市場決定項目的原則。
4.政府推動是推動的原則。
此外，在所有國家，政府的作用也非常明顯。德國和日本的土地置換雖然總是為了社區的整體利益，但如果沒有政府的推動，這種“集體行動”是很難實現的。在荷蘭，土地改良在財務上風險很大，很有可能因為土地改良成本高而賠錢。土地改良的成本在項目實施前無法預測，只有項目所在的土地深挖後才能知道。因此，政府主動承擔了大部分土地改良工作。當然，荷蘭政府參與土地改良的原則是整體不盈利或不虧損，所以政府會在壹些改良項目上盈利，以彌補其他項目上的虧損。在美國，政府成為市場配置的引導者和規劃實施的監督者。如果項目執行人不履行當初與國家簽訂的經濟合同，政府將在壹定期限內再次拍賣土地產權。政府在推動荒地整治進程中的作用非常明顯。
(三)現實選擇:推進“六個壹工程”
1.建立領導體制。
壹把手制度的建立，意味著農村土地整理過程中必須形成強有力的部門協調機制。農村土地整理涉及的政府行政管理部門較多，尤其是在規劃審批、資金投入、收益分配等關鍵環節，可能導致多個問題、相互糾紛和沖突，不利於農村土地整理的全面開展。
要以土地整理為平臺，整合各類資金，深度融合土地整理和復墾開發，聯動城鄉建設用地增減掛鉤、農業綜合開發、農田水利建設、村鎮建設、地力提升、災害預防、水庫移民、山地移民、農村公路建設等。，由“壹把手”統籌安排，有序推進新農村建設。這就好比壹個國家需要壹個“壹把手”，壹個單位需要壹個“壹把手”。農村土地整理需要建立“壹把手”制度，才能紮紮實實地向前推進。
2.準備詳細的計劃
所謂詳細規劃，是指在農村土地利用總體規劃指導下的深化。不僅僅指素材空間的大尺度，尺度可以從1: 2000到1: 500選擇。更重要的是指對農村土地整理詳細規劃的“詳細”分析。這些詳細的分析主要包括以下內容:壹是區域城市化的成長規律和新農村空間的演替規律；二是經濟上是否可行，農民是否願意接受，是否符合生態學上的可持續原則；三是保障措施是否有力有效，責權利是否明確對等。
3.改進撬動支點
實踐證明，城鄉建設用地增減掛鉤是推進農村土地整理的“支點”，是促進城鄉協調發展的重要手段。但是，目前這個“撬支點”還存在兩個不完善之處:壹是掛鉤的目的主要是服務於城市開發建設，其動力機制來自於城市建設用地的短缺，其重點不是農村土地整理或農村發展。二是掛鉤指標不能在省內或省間統籌安排。現實往往是這樣的:農村建設用地整理潛力大的村，建設用地需求並不旺盛；在建設用地需求旺盛的地方，農村建設用地整理的潛力相對較小，或者幾乎沒有潛力。因此，作為壹個增減掛鉤的制度，需要從以下三個方面進行完善和創新。
第壹，通過農村建設用地整理節省下來的所謂“周轉”指標，可以主要用於城市建設用地，目的是通過推進城鎮化來促進農村發展。但如果農村條件成熟，也可以用於發展符合國家產業政策和環境保護要求的發展項目，如農產品深加工、新農村建設等。
二是在國土資源部和省級國土資源廳的統籌安排和監督下，充分發揮市場機制的基礎性作用，允許掛鉤指標在更大範圍內轉讓，轉讓價格由市場決定，甚至可以出臺高於市場價的政府指導價，以體現發達地區對欠發達地區的支持。這不僅有利於推進農村土地整理進程，也是實現財政轉移支付的有效途徑，符合國家統籌區域發展的目標。
第三，加強城市建設用地“鐵腕”管理，適度收緊年度城市建設用地計劃指標，形成農村建設用地整理的“倒逼”機制。
4.創新退出機制
目前，我國存在大量城鄉“兩棲”居民，主要由長期在城鎮工作生活的農民工構成。針對這些“兩棲”居民，應創新農村建設用地退出機制，鼓勵農民放棄農村宅基地和承包地向城鎮轉移，將農民放棄的宅基地和承包地歸還集體經濟組織，有條件的重新耕種宅基地，這也是推進農村土地整治的重要內容。同時放棄宅基地和承包地的農民，享受與實際居住的城鎮居民同等的待遇和社會保障，同時加強對這些居民的能力培訓，真正實現農民市民化。
要鼓勵農民放棄原有土地，就要讓這些農民受益，要受益就需要足夠的資金支持。我們相信，只要政策到位，這種資金支持是有可能實現的。以壹個簡單的估算為例。目前，中國每年有12萬農民轉移到城市，成為城市居民。如果每個農民的安置成本達到654.38+05萬到20萬元左右，基本可以滿足他們在城市的生活，農民就會願意放棄原來的土地。2008年我國農民人口為7.275億人，當年耕地總量為654.38+0.82574億畝，即2008年我國農民人均耕地2.51畝。2008年國土資源統計公報顯示，當年，* * *出讓土地1631萬hm2，總出讓金約1萬億，即每畝土地出讓金約40.87萬元。那麽，每個農戶損失的251畝耕地的流轉收益預計在1.023萬元左右。從654.38+0萬元中拿出654.38+0.5萬~ 0.2萬元安置農民，在經濟分析上是可行的。
5.篩選壹批開發項目
為新農村建設搭建高質量的“三生”平臺不是壹個空洞的概念，而是應該與發展項目緊密捆綁在壹起。只有這樣，才能充分發揮土地整理的綜合效益。只有效益顯著，才有更好的前景，更好的前景才能使土地整理進入可持續的良性循環。
開發項目包括基礎設施項目、公共設施項目、土地綜合開發項目、休閑觀光項目、集鎮培育項目和農產品加工項目。項目篩選由政府組織，農民參與進行。具體按照以下步驟操作:壹是在鄉鎮範圍內進行項目初選，縣級進行初篩；二是各縣將項目匯總到省級，省政府統籌規劃，進行二次篩選；第三，省政府將篩選結果反饋給縣政府，縣政府與當地村民溝通，最終確定開發項目；四是開發項目確定後，還需明確建設目標和內容、項目起止時間、用地計劃、項目布局方案、投資預算、資金保障和預期效益指標。
6.改變系統設計概念
目前的土地制度多屬於“自上而下”和“供給型”，實際上不適應現階段中國復雜的社會經濟發展的需要。國際經驗表明，土地制度設計有明顯的區域化和地方化趨勢。
因此，對於農村土地整理制度改革來說，將現有的“供給型”轉變為“需求型”，是壹種制度設計理念的變革和創新。比如，由農民自己設計制度和政策，不要把“官職”的意誌強加給他們。這有利於根據區域社會經濟發展水平不同、地域文化不同，形成因地制宜的“土壤體系”。