社會福利就是社會福利。
社會福利是指國家向所有公民提供旨在確保壹定生活水平和盡可能提高生活質量的資金和服務的社會保險制度。總的來說，社會福利制度具有四個特征:社會福利是社會矛盾的調節器；每壹項社會福利計劃的出臺，總是帶有明顯的功利目的，總是以緩解壹些突出的社會矛盾為最終目的；社會福利的普遍性，社會福利是為全體公民提供的，利益投入是單向度的，即服務對象不需要繳費，只要公民在立法和政策界定的範圍內，就可以獲得按規定應享受的補貼服務；社會福利是比社會保險更高層次的社會保險制度。它在國家財政資源範圍內，在既定生活標準的基礎上，盡最大努力提高服務對象的生活質量。
社區護理與中國社會福利制度改革
壹、社區護理及其目標和原則
在社會工作的概念中，社區照顧是指由社區中所有成員組成的非正式網絡——家庭、親戚、朋友、鄰居、誌願者和社區領袖、社區積極分子等。，以及與各種正規的社會服務機構——醫院、養老院、福利院、精神病院和各種康復中心等政府和非政府機構合作，為社區中有需要的人提供服務的過程。從完全意義上講，社區護理是“社區內護理”和“社區內護理”的結合。既包括政府、社區乃至市場化企業等各種非營利性和營利性社會服務機構提供的專業服務，也包括社區內居民提供的非正規服務。
所謂“社區內的照護”，就是要避免過去大型照護機構冰冷、不人道、孤立的程式化專業照護所帶來的負面效應(註:臺灣省學者黃說:“機構幾乎被視為建築物的同義詞，如精神病院、兒童之家、監獄等。；制度化(Institutionalisati-on-on)通常被認為是壹個令人不快的過程，它包括壹些負面現象，如冷漠、退縮、缺乏動力和無助，這主要是由於其接受者的封鎖治療、例行公事和角色剝奪。”)政府和非政府服務機構應在社區建立小規模的專業服務機構，發展以社區為基礎的治療和服務設施、技術和計劃，並使提供的服務更接近人們的正常生活，如建立社區活動中心、老人之家、青少年之家、日間照料中心等。，為老年人、殘疾人、不需要住院的精神病患者、慢性病患者、有越軌行為的青少年以及父母無法照顧的兒童提供照顧和治療。“社區關懷”是指家庭成員、朋友、鄰居和社區誌願者提供的關懷。雖然是壹種非正式的或者非專業的、民間的自我護理方式，但是可以彌補機構護理的不足，甚至可以替代機構護理的很多功能。
社區護理的目標是提高社會服務質量，給予個體更多符合其需求的護理服務，解除被護理者的困難，以保證其正常生活。同時克服了“機構照顧”的缺陷，因此不僅體現了社會工作“助人自助”的價值觀和福利理想，而且作為壹種社會服務模式被大力推廣，並形成了壹系列實踐原則來貫徹這壹理想。根據國外社區護理的相關文獻和實踐經驗，我們將這些原則總結如下:(1)向社會廣泛開展宣傳教育，讓公眾了解完全控股的機構(註:大型專業服務機構。)護理的局限性和社區護理的意義，了解危機中人們的處境和需求；讓主流社會更多地傾聽弱勢群體的聲音，關註社區中的殘疾人(註:包括肢體和智力殘疾、疾病等。，以及那些心理和行為上有偏差的人。)和他們家庭的困難；以國家立法的方式說服權力部門和決策者制定相關政策，引導社會支持和參與社區護理。(2)合理配置社會資源，立足於社區中大多數有困難但無法照顧的人的需求，避免機構照顧造成的資源浪費和小利益。(3)充分發揮非正式社區網絡的作用，配合正式的社會服務，建立有效的社區照顧網絡；區分不同網絡的功能，為社區居民提供不同種類的服務和支持，讓受助者的困難真正在社區得到解決。(4)倡導自助互助精神，培養社區居民的獨立意識，減少被照顧者在社區照顧過程中的依賴性，克服因接受照顧而導致功能退化的消極傾向，不斷提升自我價值，不斷獲得賦權，使社區更具凝聚力。(5)從受助人員的實際出發，根據他們的實際需求確定關愛計劃，使計劃切實可行；該計劃既要充分發揮非正規護理的特殊性，又不排除機構護理的必要性，並應使護理有效滿足接受者的需求。(六)發揚民主精神，鼓勵社區居民為社區養老服務計劃的制定提供意見，參與服務的管理過程，監督服務的實施，確保服務質量，使服務更加便民、利民，立足於被照顧人群的需求。
基於上述原則，社區護理的根本目的是通過發展非正式護理來彌補或糾正正式護理的缺陷和偏差。在合理分配或再分配資源的基礎上，依靠社區自身的力量，發揮社區網絡的作用，以民主和參與的精神發展社區照顧，使被照顧者的權利和尊嚴得到體現，他們的需求得到滿足，他們的價值和人格得到尊重。
然而，從國外社區護理的經驗來看，要實現社區護理的理想並不容易。其中既有價值觀和權力關系的沖突，也有現實的困難。這些問題不僅引起了關於社區護理的政治爭論，而且在實踐中也受到了人們的批評。
例如，在福利國家，由於不同的政治立場和對社會福利的道德考慮，人們經常對社區護理中的價值觀和權力關系的沖突做出矛盾的解釋。政治左派認為，社區照顧只是二流的社會服務，是政府逃避對民眾福利責任的最佳策略；另壹方面，右派普遍歡迎社區照顧的政策，因為這可以讓更多的人照顧自己，政府也可以從沈重的福利財政負擔中解脫出來。對於女權主義者來說，社區照顧是不平等家庭責任的合法化。“女人除了照顧家庭別無選擇，但男人可以通過妻子和姐妹的工作來解除對家庭的責任。政府的公眾輿論強化了這種不平等的模式。”因此，“照料活動限制了婦女在公共領域進入有價值的社會角色的機會，從而加強了她們的二級社會地位。”
對於這種困惑和沖突，有人總結為:“社區關懷”對政治家來說是壹個有用的修辭短語；對於社會學家來說，是鞭策機構關懷的壹根刺；對於公務員來說，這是壹個廉價的機構護理選擇，這種工作可以由地方當局進行-或者根本不采取行動；對有遠見的人來說，這是壹個新社會的夢想，在這個新社會裏，人們互相照顧；對於社會服務部門來說，提高公眾的期望是壹場不斷攀升的噩夢，但卻沒有足夠的資源來滿足這些期望。
從實際情況來看，社區護理也有很多實際困難需要解決。比如經費的問題，社區護理也需要壹定的經費，而且隨著護理範圍的擴大和服務標準的提高，經費也會增加。這就需要穩定的資金來源。因此，資金問題幾乎是各國開展社區護理的首要制約因素。
基於以上問題，有人認為“社區照顧是壹種理想，但事實上做不到”，因為社區照顧的動力來自地方當局，但地方當局往往把它當作最不重要的事，不去做。從這個角度來說，對於需要照顧的人來說，把他們留在社區裏更殘忍，更冷漠。從成本效益的角度來看，“好的社區護理比好的機構護理更昂貴，因為它代表的是稀有技能和資源的分散，而不是技能和資源的集中”。對社區護理的各種批評表明，社區護理仍然是壹種有待改進的服務模式。
第二，中國傳統福利思想和社會關懷模式分析。
在中國，社區護理是壹個既新鮮又熟悉的事物。我們說它是新生事物，是因為它所采用的專業方法、組織形式和工作理念，是我們社會工作需要認真學習和掌握的全新理論和技能。我們稱之為似曾相識，是因為鄰裏交誼互助的傳統在中國已經有幾千年的歷史了。以家庭為中心的福利保障和服務體系，使中國從壹開始就具備了以家庭照顧為基礎的社區照顧的雛形。這些在中國的傳統思想中都有系統的闡述。
如儒家思想中以“民本”思想為核心的社會福利思想，以“保利益、養人民”為統治者的職責，主張政府積極幹預人民福利與促進人民互助相結合(註:見唐鈞:《中國的社會福利觀》，王思彬、唐鈞、梁、莫太極主編，中華社會福利，中華書局，香港。)，實現“仁政”的政治理想和“大同”的社會理想。《禮記·李雲》說:“大道之行也是公事...老朋友不僅是親人，也是兒子。讓老年終結，強而有用，年輕有長處，寡而孤獨。”《孟子·梁·王輝》中說:“鄉野同井，民相親，是朋友，守望相助，共患難。”
這些傳統福利思想對中國社會福利的發展產生了深遠的影響。自漢代以來，中國社會的福利照顧形成了以“國家”為主導的政府福利照顧和以“家庭”為基礎的自助互助的民間福利體系。在“天下為公”、“仁政”的政治思想主導下，自漢代以來，統治者以國家的名義建立了“常倉”、“義倉”等倉儲制度，並設立慈善機構，扶貧濟困，扶老攜幼。比如南北朝時期的六病院和孤園，唐宋時期的福田醫院和住宅養老院，元代廣泛建立的醫療救助機構惠民藥房(註:見唐鈞:《中國社會福利觀念》，王思彬、唐鈞、梁、莫太極主編，中華書局，香港，65433。)就是這種福利思想的實踐。鄉親們以“疾病與健康的相互照顧、相互支持”為生活準則，形成了以家庭自理和鄰裏互助為基礎的福利關懷網絡。正是在這個意義上，我們說中國自古以來就有社區照顧的傳統。
然而，這種傳統與現代社區護理有著質的不同。首先，社會基礎不同。中國傳統的照料方式是為了滿足自然經濟和專制封建中央集權統治控制社會的需要，而現代社區照料是建立在工業經濟和個人角色的充分社會化以及公民社會的充分發展基礎上的。其次，目的和要求不同。中國的傳統照顧是為了加強“國家”或“家”的紐帶，而現代社區照顧是維持社會生活和保護個人權利和幸福的要求。第三，手段和思路不同。傳統護理體現的是家長式的仁慈，現代護理追求的是平等和人的尊嚴。前者以權威性和自發性推動關懷，後者依靠理性和自覺保證關懷的系統性和科學性。總之，傳統關懷更多體現了封建社會以人為本的追求，而現代關懷則是在保障公民權利的前提下追求社會公正的要求。
那麽，傳統的護理模式有哪些是合理的，有哪些是不適合現代社會的呢？傳統的照護模式是政府幹預與民間自助互助相結合，保障人們的基本生活安全，為老弱病殘提供必要的照護，其基礎是家庭和鄰裏的照護網絡。正是這種照顧，形成了中國特有的家庭照顧體系(註:費孝通在《養老模式與養老問題》壹書中將中國的家庭照顧模式概括為“反饋模式”，以區別於西方的“接力模式”。在中國，父母有責任撫養孩子，孩子也有責任贍養父母。西方家庭中父母要承擔撫養孩子的責任，而孩子沒有贍養父母的責任。參見中國老齡委政策研究室主編《關愛老年人，發展老齡事業》，科學出版社，1988。)和以區域社區(村、街道)或家庭(家庭)為單位的自助式基本福利供給和生活保障體系。這種互助的傳統為我們今天開展社區照顧奠定了文化和社會歷史基礎。
但是，我們也應該清醒地認識到，這種照顧模式是封建專制主義和小農自然經濟相結合的產物。封建國家是“家庭本位社會”，“國”是“家”的延伸和擴展，“家”是“國”的基礎。“國”和“家”是相通的，* * *是壹個有機的整體，構成了所謂的“世界”。這個“世界”是壹個“家國”結構的世界，是壹個由個人關系(家庭關系)構建的世界。所以，在中國的傳統文化中，沒有公共意識和社會觀念的區分，公私不分，只是相對於“朝廷”和“家族”而言。“國”是公，“家”是私。所以林語堂說，“中國人是壹個個人主義的民族。他們依戀家庭，不知道有社會。”[1]由於公共領域的排斥，與個人相對應的不是社會而是國家，這就決定了人與人之間的關系不是社會關系，而是壹種剛性的“家”與“國”的政治倫理關系。因此，在人際交往中，人們往往以家庭親屬關系來交友，形成壹個“親”“疏”的人際圈，費孝通稱之為人際關系與責任的“差序格局”。在這種人際關系的導向下，社區關懷只能到達“圈子”裏的親人和熟人，而不能到達陌生人。由此產生的福利和照顧行為表達的是父權制的“權威”和“仁慈”，而不是社會福利或公共服務。這與現代社區照顧所追求的福利思想和基於公民權利的政治理念是完全不相容的。因此，在繼承傳統文化的過程中，必須註意這些封建專制主義和小農經濟意識的影響。
三、當前中國福利制度改革與發展社區護理的探索
新中國成立以來，我國長期實行計劃經濟，社會福利資源由國家控制，統壹分配，形成了高度集中的福利供給模式。在城市，公民的福利基本都是由單位或者民政部門來打理，每個人的生老病死基本都有保障。這種福利模式在社會保障和保障人民基本生活需求方面發揮了重要作用。然而，這種福利供應系統也有重大缺陷。壹是政府和企業接管福利供給，造成巨大的財政經濟成本負擔，不利於政府發揮宏觀調控作用，也不利於企業的經營發展；二是政府和單位承擔職工的福利責任，導致個人對國家和單位的依賴，平均主義盛行，不利於調動個人的積極性；更重要的是，由於福利資源的高度壟斷和供給方式的單壹化，社會和各種社會中介組織的發展，以及人們各種社會需求的發展受到抑制，使中國社會長期處於公民社會發展的幼稚階段，直接影響了現代化的進程。隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，單壹福利供給體制的弊端不斷暴露，社會福利社會化也作為適應市場經濟的必然要求被提出。正如民政部《關於推進我國城市社區建設的意見》指出的:
“隨著國企改革的深化、經營機制的轉換和政府職能的改革與轉變，企業剝離的社會職能和政府轉移的服務職能，大部分都要由城市社區來承擔。建立獨立於企事業單位的社會保障體系和社會化服務網絡，也需要城市社區的作用。同時，隨著人民生活水平的不斷提高和住房、醫療、養老、就業等各項制度改革的深入，城市居民與所在社區的關系越來越密切...推進社區建設，擴大社區服務，提高生活質量，已經成為廣大城市居民的迫切要求。”
其中，發展社區養老以承接從企業中分離出來的福利職能和從政府中分離出來的服務職能，對於“建立獨立於企事業單位的社會保障體系和社會化服務網絡”尤為有意義。然而，社區護理的發展需要廣泛的社會力量的參與，特別是非政府和非營利性的社會服務中介組織。但由於計劃經濟導致的政府權力過度膨脹，公共服務領域尤其是公共服務領域嚴重萎縮，社區作為服務載體的功能也嚴重退化，導致社會中介服務組織難以有發展空間。因此，旨在恢復和完善社區的功能，使其承擔起社會福利保障和社會服務的責任的社區建設，對於社區護理的發展來說是十分迫切的。
從近年來我國社區建設的情況來看，通過推進社區服務，發展社區護理，壹些符合我國國情的經驗已經開始形成。下面，我們以上海浦東羅山市民會館和廣州文昌慈善會為例，探討我國社區建設中發展社區照顧的方法。
羅山市民會館是浦東新區社會發展局探索社會福利社會化的產物。在社區建設中，如何引入市場機制，將國家投資的公共服務設施委托給非政府組織，在滿足社區居民的社會服務需求方面發揮更大的作用，是浦東新區在社區建設中改革發展的重要目標。因此，在1995羅山街社區建成時，社會發展局提出了社會服務體制改革的新思路，將閑置的公共設施改造成具有綜合社區服務功能的市民休閑中心。他們將該中心命名為羅山市民俱樂部，並選擇委托上海基督教青年會管理。
基督教青年會是壹個非營利的非政府組織，擁有超過100年的社會服務傳統和經驗。他們建設了20多個室內外設施，面積4000平方米，使用面積2260平方米，開發了50多個常規項目，包括文化娛樂、休閑娛樂、社區教育、社區衛生和社區護理，為社區居民提供服務。政府基本不補貼會所的日常運營費用，財政負擔需要青年會自己解決。為此，他們把開發的項目分為微利、持平、差別補貼、全額補貼四類，嚴格管理。其中，屬於公益性服務、需要全額補貼的項目占項目總數的32.78%。從1996到1999，三年間財政收支基本平衡。
羅山會館的經驗對於如何通過制度創新使社區服務成為壹項由非政府運作的獨立事業具有重要意義。
“對比羅山會館和街道目前承辦的社區服務中心，可以明顯看到政府角色的重大轉變。街道承擔的社區服務中心的所有權、運營權和管理權都由街道辦事處壟斷。街道辦事處是市級政府的派出機構，代行政府職能。在這種體制下，社區服務中心不能成為獨立的社會主體，而是與政府處於‘聯盟’狀態。壹方面政府可以直接幹預組織的生產經營和內部管理，另壹方面政府也可能陷入對組織承擔無限責任的境地。在組織內部，管理者可以在壹定範圍內追求自己的利益。政府監督機構管理者的成本很高，機構管理者可以利用機構資源以犧牲政府目標為代價來增加個人或小群體的需求滿足。而羅山會館卻突破了這種舊體制，形成了壹整套新的組織關系和形式。政府只保留業主的權利，把生產經營權交給體制外的壹個協會，避免了上述弊端。”[2]
如果說羅山會館的案例讓我們看到了通過制度創新推動社區照顧的可能性，那麽文昌慈善會的案例則可以讓我們看到通過建立獨立的社區服務機構，向社區籌集資源，組織社區照顧，實現福利社區化的成功案例。
廣州市文昌慈善會是由逢源街道辦事處幹部發起並領導的社區服務型非營利組織。豐原街道是老城區，人口密度大，多為中低收入者，民政服務對象比例高。60歲以上的老年人約占總人口的17。但是，這裏可以開發利用的經濟資源非常匱乏。街道區域沒有大企業，也沒有閑置土地用於商業開發。在經濟快速發展的形勢下，人們很難靠養老金或民事救濟生活。保障社區弱勢群體的基本生活，為有社會服務需求的老弱病殘提供照護服務，已成為居民的迫切要求。而且政府也無法提供足夠的資金支持來滿足社區的需求。在這樣的情況下，街道辦事處決定成立壹個具有社會獨立法人資格的慈善機構，組織動員社會力量，向社會各界人士募集資金，興辦社區福利事業。
慈善的主要做法是:(1)組織慈善捐款和物資，為社區關愛籌集資源。從1996到2000年的四年間，* * *收到的捐款和物資折合人民幣150萬元。(2)明確社區需求，針對社區突出問題開展福利服務和公共服務。在社區照料方面，建立了社區養老院，組織誌願服務隊為居家老人提供服務，為孤老、失能、特困、孤兒提供救助服務，組織開展社區活動幫助、收養老人，以及情感咨詢、撫慰等精神照料服務；在公共服務方面，提供了社區文化娛樂、社區教育、醫療保健、法律和再就業服務。(3)建設公共設施，改善社區環境，為社區居民提供醫療和康復條件。(4)組織誌願者隊伍，開展鄰裏互助並使之制度化，構建壹個源於傳統並具有時代特征的社區關懷與服務的社會支持網絡。
文昌地區慈善協會的經驗對社區照顧的意義在於，在壹個行政經濟資源相對短缺、福利供給嚴重不足的社區，建立壹個獨立於政府行政系統的社區中介服務組織，以多元化的方式組織民間福利資源，為社區弱勢群體提供福利服務，是壹種理念、組織和制度上的創新。它對我國當前社區建設是壹個極好的啟示，我國當前的社區建設因制度約束和資源短缺而無法進壹步發展，無法走出以政府資助甚至包辦的形式開展社區服務的老路困境。
而且文昌慈善會的經驗也告訴我們，中華民族傳統的鄰裏互助、家庭關懷模式，仍然是我們在現代條件下發展中國現代社區關懷的重要道德文化資源。豐原街道在組織誌願者隊伍和籌集資金的過程中，主要依靠自身社區的力量，挖掘民間福利資源，有錢出錢，有力出力，辦成事。倡導壹方有難，八方支援的社區互助精神，讓傳統民俗和現代社會意識在服務與被服務的互動中融合，形成社區的合力；也使這個福利資源相對匱乏的社區有了高水平的社區照顧，既解除了政府的後顧之憂，又滿足了居民的基本福利需求。
社區照顧是社區服務的核心內容。如果在社區護理中不實行社區服務，最多是壹種便民利民的初級服務。從我國社區建設的經驗來看，便民利民的社區服務往往會走樣，成為以營利為目的的商業活動。所以，過去社區服務往往出現兩種情況:壹是社區服務變成了壹些機構、個人或政府部門設置和出租的手段；第二，由於缺乏資源和社區群眾的參與，社區服務轟轟烈烈地開始，又在沈寂中結束。社區關懷把社區服務提升到公共利益的高度。主張發掘民間福利資源，動員居民參與。通過非營利性中介服務機構的工作，福利服務更加貼近大眾，能夠更好地滿足群眾的基本福利需求。因此，可以說，社區照顧是體現社區服務的福利性、自主性、普及性和自助互助精神的內容，是社會福利社會化的主要表現之壹。發展社區護理是社區服務的主要目標，也是體現社區服務福利性的主要內容。
因此，在社區建設中，通過引入民間福利機構，或者依靠社區自身的力量，在政府組織的支持下，建立政府體系之外的民間福利機構，為社區居民提供福利服務和公共服務，應該是我國發展社區服務、建立社區照料體系的努力方向。當然，在提倡發展社區服務的同時，我們也應該強調政府的支持和幹預。因為中國是社會主義國家，社會主義的目的是不斷改善人民的物質生活條件，滿足精神生活的要求，政府是各種資源的最大擁有者。沒有政府的支持，僅靠民間的力量很難證明社區服務的水平。
總之，積極吸收和借鑒國外社區照顧的經驗，發掘我國傳統文化中的福利思想和實踐經驗，通過政府和民間力量的結合來發展社區照顧，將對我國社會福利事業的發展起到積極的推動作用。
參考
【1】梁祖彬，嚴克勤。權威和仁慈[M]。香港:香港中文大學出版社，1996.438+07。
[2]楊團。推進社區公共服務的實證研究:引入新制度因素的兩種途徑[J].新華文摘，2001，(12): 13-19。