2007年6月，經國務院同意，重慶、成都獲批設立國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區(以下簡稱“成渝試驗區”)。重慶和成都是中國西部兩個重要的中心城市，也是城鄉二元結構特征明顯、二元反差巨大的城市。如果兩市能在統籌城鄉發展的體制機制改革上找到壹條新路子，對西部地區乃至全國都有重要的示範效應。
統籌城鄉發展的機制體制改革涉及社會經濟領域的方方面面，包括土地制度、戶籍制度、社會保障制度和住房保障制度。從新時期的各種矛盾分析，土地制度創新是整個改革事業的重點和難點。本文基於對成渝試驗區的調研，從統籌城鄉發展的角度對土地制度創新試驗進行分析，並對土地管理制度創新策略進行思考。
壹、成渝試驗區的發展背景和土地問題
(壹)成渝試驗區的發展現狀
顯著的城鄉二元對比是成渝試驗區社會經濟發展的顯著特征。
1.大城市和大農村
重慶具有中等省份和欠發達省份的特點，其改革試驗是在8.2萬km2的廣大區域內進行的，城市人口845萬，農村人口2453萬。而成都的改革試驗是在12400 km2的區域內進行的，以平原為主體。城市與周邊地區的經濟社會聯系比較緊密，統籌城鄉的改革探索更多體現在大城市帶大郊區。
2.現代工業和傳統農業並存。
2006年，成都和重慶都呈現出“321”的產業結構特征，但第二產業和第三產業的差距較小，工業發展在兩個城市都占有重要地位。成渝近代工業發展得益於“三線”時期國家重點建設。經過多年發展，重慶已成為中國重要的汽車、摩托車生產基地，成都是中國四大電子工業基地之壹。與之形成明顯對比的是，成渝地區廣泛分布的傳統農業，除成都平原農業科技水平較高外，許多農村的機械化和水利化程度仍低於全國平均水平。
3.中心城市和外圍地區的發展差別很大。
重慶呈現“核心-外圍-庫區”的發展差異，社會經濟發展基本形成“西強東弱，向中心集中”的格局，即傳統上劃分為發達城市經濟圈、渝西經濟走廊和三峽庫區生態經濟區三個區域。2006年，發達的城市經濟圈占全市國土面積的6.6%，聚集了全市43.6%的人口和43.4%的人口。渝西經濟走廊靠近成都平原，農業發達，城市發展基礎較好。三峽庫區生態經濟區社會經濟發展較差，其中渝東北幾乎是三峽工程的直接腹地，其發展受到諸多限制。而成都則表現為“主城-郊區-遠郊”的圈層差異。其主體位於天府之國成都平原，經濟發展水平分為主城、近郊區、遠郊區三個圈層。2006年，主城區面積占全市總面積不足4%，承載了全市27%的戶籍人口和50%的經濟總量，人均GDP為全市平均水平的60%。郊區縣占全市區域面積的26%，承載了31%的戶籍人口和全市30%的經濟總量；遠郊區縣占全市面積的70%，但經濟總量只有全市的20%，人均GDP不到全市平均水平的壹半；全市人均GDP最高的錦江區是金堂縣的8倍多，區域差距明顯。
4.城鄉之間的收入差距很大，並有擴大的跡象。
從城鄉收入水平和發展趨勢來看，成都和重慶的城鄉人均收入差距明顯且在不斷拉大。尤其是重慶，2006年，城鄉收入比為4.03:1，高於全國平均水平。城鎮居民人均可支配收入增長12.9%，農民人均純收入僅增長2.3%。城鄉收入差距擴大的趨勢極為明顯。
(2)成渝試驗區面臨的主要土地問題
1.工業化、城鎮化加速發展，土地需求與耕地保護的矛盾突出。
重慶自1996成為直轄市以來，地區生產總值年均增長率超過10%，而全市城市建設用地從1996到2004年增加了347km2，增長率為55%。同樣，成都在1996至2006年期間，地區生產總值年均增長率為16%，工業化和城市化對土地的需求也在不斷增加。隨著成渝兩地工業化、城鎮化的快速推進，耕地保護壓力也隨之增大。從1996年到2004年期間，重慶市平均每年減少耕地344 km2(516000畝)，其中建設占用是重要原因之壹。然而，自2001以來，成都市耕地每年減少約60km2。在耕地越來越少，保護壓力越來越大的情況下，由於農村大量人口外出務工，其中多為婦女、兒童和老人(俗稱“386199”部隊)，耕地拋荒、隱性拋荒現象也更加突出。
2.城市發展用地緊張與無序擴張並存。
隨著城市化進程的加快，城市建設用地的需求必然增加。在城市周邊，尤其是城郊結合部，由於新增建設用地與使用現有土地的成本差異，在經濟利益的驅動下，壹些用地單位繞開行政審批環節，未經批準擅自用地，出現了“以租代征”等各種違法用地現象。此外，在城鎮和開發區周邊地區，由於鄉鎮企業管理不規範，也存在不按規劃用地等行為，導致城鎮無序擴張。
3.農村建設用地布局分散，用途廣泛。
壹方面，重慶外來人口多，宅基地空置率高，平均超過10%。而且農村居民點布局分散，獨立院落多。重慶大學對重慶市9個區(縣、市)的調查發現，4戶以下(含4戶)的農村院落占調查院落總數的75%，其中獨棟院落占調查總數。另壹方面，成都農村居民點用地以“森林板塊”為標誌，布局分散，面積大，但單個居民點居住人口少。比如成都市青白江區三個行政村有141個自然居住區，平均每個居住區只有34人。此外，農民有放棄宅基地使用權的意向。據成都大學對成都最外圈新津、彭州兩地10個土地整理項目的調查顯示，參與集中居住的農民自願選擇“只拆不建”的人數占參與項目農民總數的27%。
4.城鄉土地二元結構差異顯著。
從土地市場體系來看，城市建設用地市場相對完善，而農村土地市場體系尚未建立，土地收益分配方式不明確；從土地所有權性質看，國有建設用地使用權和土地承包經營權可以通過出讓、轉讓、租賃等方式流轉，而農村集體建設用地產權模糊，不具有排他性；從土地價值實現來看，權屬差異導致國有建設用地和集體建設用地“同地不同價”，農村土地資產價值不明顯。
二、成渝試驗區土地制度創新實驗及其評價
(壹)成渝試驗區統籌城鄉發展土地制度創新的思路和模式
分析成渝試驗區統籌城鄉綜合改革的基本思路，發現成渝兩地都立足自身，強調統籌城鄉發展的過程就是“農民市民化”的過程，必須整體推進健康城鎮化和新農村建設，必須實行非均衡集中發展模式。
延續這壹發展思路，成渝試驗區統籌城鄉發展的土地制度創新思路和模式如下:
重慶以農村土地流轉為突破口，促進農民交換成為市民。措施包括:科學制定土地利用規劃，統籌城鄉發展用地；加大土地整理力度，推進新農村建設；推進農村集體建設用地流轉，用好農村存量建設用地，增加農民財產性收入；推進征地制度改革，創造良好的用地環境；加強節約集約用地，提高土地利用效率。重慶市具體測試模式見表1。
表1重慶市土地制度創新實驗模型
成都則以“三個集中”為核心，推進多項體制改革。措施涉及:統籌城鄉土地利用總體規劃，兼顧耕地保護和發展；統籌分配差別土地收益，支持縣域經濟和重點鎮發展；以土地整理為載體，加大對農村和農業的投入；建立被征地農民保障制度，讓農民和城鎮居民享受同等的社會保障待遇；探索利用農村集體建設用地，讓農民不失地。成都市具體測試模式見表2。
表2成都市土地制度創新實驗模式
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(二)成渝試驗區土地制度創新模式有效性分析
為探索成渝試驗區土地制度創新模式的實踐效果，本文按照六個評價標準分析其有效性，包括:是否有利於耕地的有效保護，使耕地數量不減少，質量有所提高；是否有利於節約集約用地，實現科學合理的高效用地；是否有利於健康城鎮化，實現城鄉增減掛鉤，農村建設用地隨農業人口減少而減少；是否有利於促進“三農”問題的解決，達到增加農民收入、提高農業生產率、改善農村面貌的效果；是否有利於促進可持續發展，實現社會、經濟、環境的協調發展；是否符合現行法律法規精神。
通過效用分析發現，不同的創新模式各有特點，有的效果顯著，有的效果不顯著，效果和政策風險相同(表3、表4)。其中，土地綜合整治和城鄉聯動試驗受到社會各界的普遍歡迎。
表3重慶土地制度創新試驗模式的成效與政策風險
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表4成都土地制度創新實驗模式的成效與政策風險
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第三，以“雙管理”促進“雙安全”——土地管理制度創新的戰略思考
通過對成渝試驗區土地制度創新試驗的考察和分析，我們發現改革的核心實質是土地的基本屬性:資源還是資產？事實上，土地不僅是壹種資源，也是壹種資產。後者備受各界關註。從這個角度出發，我們應該進壹步思考我國土地管理制度創新的戰略問題。
(壹)土地管理制度創新的理性思考
土地管理制度的創新涉及很多方面，也需要挑戰很多難題。從理性思考的角度來看，我們需要特別註意以下兩個方面:
(1)現行土地制度設計中土地發展權的缺失。我國法律制度中沒有土地發展權，但有“隱性”的土地發展權，如國有建設用地有土地發展權，集體建設用地有有限的土地發展權(主要是受益者有特定對象)，集體非建設用地沒有土地發展權。在土地發展權缺位的背景下，現行的土地管理制度還涉及到城鄉之間的利益分配。比如，在土地利用規劃和計劃中，各種建設用地指標和耕地保護指標在區域之間的協調平衡，本質上是土地發展權在區域層面的分配；正是由於土地發展權在不同層級上的缺位，區域與地塊之間的土地利用利益平衡往往難以達到壹個理想的協調結果，這種利益分配過程更多的是通過行政手段來完成。
(2)現行土地政策和管理思路的“路徑依賴”現象。“路徑依賴”是指具有正反饋機制的隨機非線性動態系統。壹旦受到某種偶然事件的影響，它總是會沿著固定的軌跡或路徑演化。即使有更好的替代方案，也很難改變既定路徑，即形成“不可逆轉的自我強化趨勢”。在制度變遷的研究中，經濟學家認為，制度變遷壹旦走上壹定的道路，其既定的方向就會在未來的發展中自我強化，最初的制度選擇會強化現有制度的刺激和慣性。沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進，總是比另辟蹊徑更方便。因此，在新舊制度轉換的過程中，制度設計者必須高度重視並不斷妥善解決“路徑依賴”問題，土地管理制度創新過程中應註意“路徑依賴”現象。
(二)土地管理制度創新的戰略思考
創新和改革土地管理制度，必須遵循以下原則:壹是要正確處理資源保護和發展保障的關系；二要貫徹黨的十七屆三中全會精神。《中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》指出，我國已進入“打破城鄉二元結構，形成城鄉經濟社會發展壹體化新格局”的重要時期，要“完善嚴格規範的農村土地管理制度。.....按照產權清晰、用途管制、節約集約經營的原則，進壹步完善農村土地管理制度。”要實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度；要把大膽試驗、有序推進和加強監管結合起來。
從土地管理制度創新的戰略角度，要確立“以“雙保險”為目標，以“雙保險”為抓手，推進“雙保險”的戰略理念。保護耕地，保障發展”是國土資源管理部門必須長期遵循的歷史責任和工作目標。“兩管”即土地用途管制和權利管理。壹方面，土地用途管制是土地管理的基本制度，現行的用途管制主要體現了功能用途管制的理念。未來的發展應逐步延伸到政策用途管制，形成壹個綜合的、立體的概念，將涉及規劃、計劃、利用、耕地保護等土地管理的壹系列環節，也是落實兩個“最嚴格”制度的重要前提；另壹方面，土地權益管理，包括土地權屬管理、資產管理等壹系列內容，應該是政府行使城鄉土地統壹管理權的基礎。土地所有權的確是市場化環境下土地資源合理配置的前提，這既是土地制度改革創新的基礎，也是各地在國土資源管理實踐改革中不斷探索的方向。加強土地權益管理，需要逐步明確土地發展權的法律地位，這將涉及到整個社會乃至個人和地區不同層面的發展權。
實施以“兩管”促“雙保”戰略，需要把握好以下幾個環節:
第壹，堅守紅線。建議建立耕地和基本農田保護基金，探索土地綜合開發整理新機制，加強基本農田建設。
二是協調空間。建議發揮土地利用總體規劃的主導作用和規劃的調控功能，加強各類用地的空間管制。
三是彰顯權益。建議大力推進農村集體建設用地定價，積極穩妥推進城鄉掛鉤增減掛鉤試點。
第四是市場配置。建議探索農村集體建設用地流轉機制，大力推進節約集約用地。