為了回答這些問題，我們首先從理論上探討了零基預算的產生和基本內容，然後對零基預算在美國的實施情況進行了評價。我們的文獻評估發現，零基預算在美國的實施並不成功。為了解零基預算在我國的實施情況，2003年8月，我們對我國某省級政府實施零基預算的情況進行了調查，訪談了12個部門，其中預算官員18人，主要是財政廳、各支出部門和省人大常委會預算工委的預算官員。雖然省裏在1993開始嘗試引入零基預算，但我們調查發現，零基預算在省裏的執行情況並不理想。
壹、零基預算:傳統累進預算的挑戰者
在傳統預算模式中，預算決策是在預算基數的基礎上做出的，即年度預算決策是在前壹預算年度預算撥款的基礎上增加壹定的數額，預算基數的形成和預算增量的決定主要依靠政治討價還價。因此，預算決策的合理性比較低，政府支出的持續增長是必然的。[1](P253-267)為了控制支出，將預算合理性引入預算過程，自20世紀30年代以來，以美國為首的西方國家進行了壹次又壹次的理性預算改革。零基預算就是這些理性預算改革之壹，它對傳統的預算模式提出了巨大的挑戰。
零基預算首先是在私營部門發展起來的。1973，卡特任佐治亞州州長時向美國政府部門介紹。卡特在競選總統時宣稱，零基預算可以提供壹種有序的機制，將公共資源分配到社會最需要的領域，從而將政府機構的預算需求減少1% ~ 15%。[2](P252)1976，已經當選美國總統的卡特正式宣布在美國聯邦政府中實行零基預算。此後，零基預算開始影響美國地方政府，並被其他發達國家和發展中國家引入各自的預算改革。從理論上講，零基預算要求政府支出機構每年為其整個預算辯護。作為預算基礎，支出機構在上壹個預算年度獲得的資金不再理所當然地作為下壹個預算年度預算決策的依據。[3](PP199-201)這意味著在這種預算模式下，所有的支出決策都是在不接受或不承認任何預算基數的前提下做出的，預算決策包括所有的預算需求(無論是原有的還是新的)，而不僅僅是預算增量，這也是這種預算模式被稱為零基預算的原因。零基預算主要包括以下五個步驟[4]。
1.識別和定義基本的“決策單元”，確定決策單元的目標和任務。決策單元是預算的基礎，可以是支出項，可以是事業單位的子單元，也可以是已編制單獨預算的事業單位的計劃。零基預算要求將組織分解成幾個決策單元。
2.分析決策單元，為每個決策單元建立“決策方案包”。決策單元分析主要包括重新審視決策單元的目的、活動和運作。這個過程壹般會涉及到壹些問題:如果這個決策單元被徹底廢除，會發生什麽？如何以最劃算的方式實現決策單元的目標？怎樣才能提高決策單位的效率？在此基礎上，決策單元的管理者將決策單元的活動分解為壹系列決策包，描述其活動和目標，分析實現這些目標的不同方式以及實現這些目標的不同層次的活動。可以說，決策包是壹個簡單的預算，它包括短期目標和主要目標(明確表達，但盡可能但不壹定量化)，資源需求(本預算年度和未來四年的資源需求)，資金水平和預算增量，以及績效衡量(每個決策描述了特定水平的資金和人員的產出和結果)。具體來說，決策單位的管理人員可以根據四種不同的供資水平編制決策包:(1)最低水平，即低於這壹水平可以終止項目或活動；(2)維持水平，即在沒有重大政策變化的情況下繼續供應現有服務；(3)中間水平，即介於最低水平和維持水平之間的籌資水平；(4)擴大層次，即需要更多的資金來擴大產出和服務。
3.對決策包進行排序，即決策單元的管理者根據優先級對決策包進行排序。第壹個決策包包括那些最值得優先考慮的活動，第二個決策包包括那些次要的活動，依此類推。
4.合並排序。決策單位管理者對決策包進行排序後，部門管理者、預算機構和政府行政首長也要對決策包進行逐級排序。在最高層面，行政長官在預算組織的幫助下，將各部門排名合並為政府整體排名。
5.按輕重緩急分配資金。當所有項目按優先順序排列後，決策者開始向優先級最高的項目分配資金，直到當年可供分配的資金分配完畢。
總的來說，零基預算具有以下特點:(1)壹旦嚴格執行，傳統的累進預算將被徹底淘汰。(2)零基預算不像美國20世紀60年代實行的計劃-項目預算那樣強調結果，也沒有大範圍采用計劃-項目預算所強調的成本收益分析方法，因此不是計劃-項目預算的延續。(3)與計劃-項目預算相比，零基預算是壹種可以適應任何組織結構的預算模式，而計劃-項目預算往往與某些組織結構不兼容，因為它需要根據項目對現有組織進行重組。(4)零基預算雖然不排斥工作量的計量，但不像績效預算那樣重視工作量的計量和預算執行的結果。[3](P200)
第二，美國零基預算:不成功的改革
從零基預算的邏輯和步驟來看，這是壹個非常復雜的預算模式。因此，壹個很重要的問題是，在實施的過程中，是否達到了預期的目的。實施情況和結果如何？由於零基預算首先在美國實施，因此有必要考察其在美國的實施情況。許多研究表明，即使在美國，零基預算的實施也很難從零開始，原因有很多。
首先，從政治和法律的角度來看，許多政治和法律的約束使得政府無法暫停對某些支出項目的撥款，即使在零基預算的優先順序中，這些支出項目也排在最末。換句話說，項目經理、部門經理、預算部門和政府首腦實際上無法在許多項目上做出選擇。例如，壹些項目可能會得到政治選區和議員的大力支持，因此很難削減和停止資助；或者說，有些項目的支出是法律規定的，不能砍，不能停。[5](P83)同時，由於零基預算的預算形成過程是自下而上的，其成功有賴於各級管理者的配合。但是，如果各級管理者與預算機構和行政首長在目標上不壹致，他們就會采取各種戰略行動來保護自己偏好的支出項目，增加預算需求。比如把那些政治上、法律上難以削減和取消的支出項目放在優先順序的最底部，把自己喜歡的項目放在優先順序的較高位置。在這種情況下，零基預算的預期效果將被機構管理者的戰略行動所抵消。
其次，零基預算也面臨壹些技術上的困難。主要包括以下幾個方面:(1)決策單元難以界定。有的機構決策單元設置層次太高，無法很好地權衡每個項目；壹些組織在太低的層次上構建決策單元，這使得它們淹沒在各種瑣碎的描述中。(2)目標難以確定。由於零基預算是自下而上形成的，低層管理者通常主要考慮本單位的狹隘利益，而不考慮整個部門面臨的問題，他們對項目重點的安排往往是隨意性和隨意性的，因此在這個過程中很難確定壹個明確的預算目標。對於零基預算，沒有明確的目標，就不可能對決策包進行優先排序。(3)比低級單位更難對項目進行排序，高層管理者也很難將各種安排好的項目的優先順序結合起來，特別是當壹個支出組織的活動非常廣泛的時候。因此，預算機構有時不得不允許高層管理者放棄其項目的優先順序，從而導致與零基預算預期目標的偏離。(4)工作量太大。零基預算在技術上會產生很多新的工作量。比如1979，零基預算在美國聯邦政府產生了25000個決策包，合並後還有10000個決策包。[6]
正是由於這樣或那樣的政治、法律和技術上的困難，在美國，零基預算壹般從規定的最低努力水平(例如上壹年預算撥款的80%)開始，然後管理者集中其決策包，在這個最低水平的基礎上增加壹定的數額(例如上壹年預算的90%、100%或65438+)，結果， 實踐中的零基預算已經成為在現有項目的邊際上分析各種選項的可能性，它只需要決策者考慮現有預算基數的微小變化。 然而，與邊際分析壹樣，它也需要決策者比較每個決策包的價值，並據此進行排序。[5](P83-84)所以，正如庫爾特所指出的，雖然在理論上，零基預算旨在消除累進預算模式，但在實踐中，零基預算是累進預算的補充，零基預算尋求在累進過程中加入理性思維。[5](P84)希克還認為，許多組織實際上只是將零基預算嫁接到現有的預算流程中，而沒有改變預算決策流程的規則。而且零基預算的首倡者卡特總統也在1979提交了壹份最進步的預算，其預算模式與使用傳統預算模式形成的預算模式並無太大區別。扣除通貨膨脹因素後，許多項目的撥款要麽與以前壹樣，要麽略有增加。[7]這種在漸進式預算編制過程中建立零基預算的做法，限制了零基預算的適用範圍，同時也鼓勵了支出機構管理者的策略性行為，使他們可以將自己期望保留的支出項目納入預算基數。[5](第85頁)
此外，佐治亞州政府實施零基預算充分反映了美國零基預算面臨的困難。在1973實施零基預算之前，格魯吉亞的預算過程是漸進的。勞斯教授發現，該州實施零基預算並沒有淘汰傳統的累進預算模式。在1977中，勞斯采訪了36位參與預算過程的官員(其中28位是支出機構的負責人)，發現在實施零基預算四年後，支出機構的預算官員仍然認為，在決定下壹個預算年度的預算要求時，上壹年的資金水平是壹個非常有用的起點。在形成預算需求時，支出機構總是傾向於保護預算基數的完整性，它們通過增加和擴大在新增資金中的份額來增加預算基數。在官僚機構內部，各機構的預算要求和總體預算要求沒有得到徹底的重新審查，因此所有支出項目都沒有得到評估。零基預算所倡導的“排序”過程不僅沒有消除累進預算過程，反而為累進預算過程的邊際分析提供了便利。因此，盡管格魯吉亞的預算模式名義上改為零基預算，但預算過程中的預算參與者仍然以漸進的方式形成預算要求，預算模式的改變並沒有帶來預算行為的真正變化。[8]
此外，勞斯教授還發現，不僅預算過程仍然是漸進的，佐治亞州的預算結果也是漸進的。這裏，可以使用幾種不同的定義來衡量格魯吉亞從1974財年到1978財年的預算結果的累進性。如果用最嚴格的定義，即事業單位預算分配水平變化的百分比小於10%，那麽該州49%支出事業單位的預算結果是漸進式的；如果用廣義的定義，即事業單位預算撥款水平變化的百分比小於15%，那麽該州65%的支出事業單位的預算結果是漸進式的；如果套用Valdavowski的標準，即事業單位預算分配水平變化的百分比小於30%，那麽該州87%支出事業單位的預算結果是漸進式的。表1匯總了這壹時期格魯吉亞支出機構預算分配的變化情況，即各變化率下支出機構的數量及其占機構總數的百分比。同時，勞斯教授還發現，在此期間，佐治亞州政府各支出機構的預算撥款占總預算撥款的比例相對穩定。根據各支出機構在總預算中的撥款比例，發現1973預算年度與1978預算年度的排名順序相差不大，兩者相關系數高達0.978。[8]
最近，根據從第八十屆國會(1947-1948)到第壹百屆國會(1987-1988)預算分配的百分比增長，懷特還發現，在20世紀80年代，美國聯邦政府的預算過程也是漸進的，雖然此時，[9]事實上，自從裏根總統1981上臺以來，零基預算就壹直被擱置。在格林看來，這主要是因為這壹體系未能產生切實的效果。安東尼認為，零基預算制度是壹種欺詐。[10](P71-72)在懷特和瓦爾達·沃夫斯基看來，強調預算合理性的模型，如計劃-項目預算和零基預算，註定是要失敗的，因為制定政府預算所需的計算負擔是非常大的，而像零基預算這樣的預算模型往往忽略了以往預算模型在簡化預算計算方面的重要性，因此不僅不能減輕制定預算的負擔，反而使之成為可能。[11]總之，雖然零基預算在理論上很有吸引力，但正如美國實施零基預算的結果所顯示的那樣，這種預算模式實施後未必能達到預期的效果。
3.零基預算在中國:它改變了預算過程和結果嗎？
雖然零基預算在美國的實施並不成功，但其影響是深遠的。自1993以來，我國壹些地方政府，如湖北省、河北省、海南省、安徽省、湖南省、深圳市等。，紛紛采用零基預算模式，而隨著1999以來部門預算改革在全國的推進，越來越多的地方政府采用了零基預算。
在某種程度上，零基預算在中國可能比在美國有更大的成功機會。如前所述，美國實施零基預算的困難首先來自政治和法律方面。政治上，美國實行權力相互制約的政治制度。在預算決策中，預算決策的權力非常分散，很多政治勢力都有能力在預算決策中獲取自己的利益。所以在這種政治體制下實行零基預算的政治交易成本是很高的。而在中國，預算的決策權相對集中，實行零基預算的政治交易成本相對較小。從法律的角度來看，美國的預算體系中有很多“基於權利的預算”或“基於授權的預算”，強調所有符合法律要求的受益者都可以獲得政府部門提供的壹些福利，從而導致壹些“不可控”的支出。為了取消“以權利為基礎的預算”，我們必須首先廢除造成這種支出的法規。然而，要廢除這些法規是非常困難的。所以這種預算支出很難從零開始審核。然而，在中國，這種不可控支出的規模仍然很小。理論上，任何預算都可以從零開始。
表1各種支出機構撥款變化率下的支出機構數及其占機構總數的百分比。
附圖
資料來源:托馬斯·勞特。佐治亞州政府的零基預算:神話與現實。公共管理評論，1978，(5): 424。
然而，現實世界中的預算過程可能沒有這麽簡單。我們調查發現，我國地方政府在實施零基預算的過程中存在壹些問題和困難，使得零基預算在我國的實施沒有達到預期的效果。
首先，我國地方政府的零基預算主要用於專項經費，人員經費和公用經費實際上是在零基預算的流程之外決定的。因為我國很多地方政府的財政狀況屬於壹種“吃飯財政”，每年的財政收入(預算內和預算外)在保證了人員經費和公用經費之後，能夠用於專項資金的數額非常少。這意味著，即使在我國地方政府嚴格執行零基預算，其影響力也非常有限。也就是說，地方政府的支出決策只有極小壹部分是基於零基預算的。黃培華等人最近的研究還發現，在他們調查的幾個地方政府中，占地方政府預算70%以上的工資沒有納入零基預算的框架。[12]
其次，對於已明確納入專項資金的預算支出部分，雖然零基預算已被確定為主要的預算決策方式，但由於地方政府財力非常緊張，零基預算對實際預算過程的影響非常有限。
地方政府采用零基預算的初衷是為了在財力緊張的情況下找到壹種有效的資源配置方式。然而，我們在調查中發現，財政資源的緊張反過來又嚴重制約了零基預算的實施。因為，在財力非常緊張的情況下，如果嚴格執行零基預算，那麽大部分專項資金可能都得不到資助。壹旦出現這種情況，繼續推進零基預算會有很大阻力。因此，財政部門最終不得不放棄零基預算，采用傳統的方式，即大部分項目可以獲得部分預算撥款，但每個項目都拿不到多少，即使該項目在零基預算的優先順序中排名靠前。
另外，從支出部門來看，在財力非常緊張的情況下，即使他們嚴格按照零基預算編制部門預算，財政也不可能滿足部門(壹)的大部分預算要求。最終的結果是，財務部門要給每個支出部門下壹個預算控制數(下圖)，支出部門必須在這個預算控制數內重新編制預算。這實際上讓支出部門原本基於零基預算做出的預算要求變得毫無意義。正如我們采訪的壹位預算官員指出的，如果支出部門按照零基預算的邏輯形成的預算對財政部門沒有用，那麽支出部門就沒有積極性繼續做零基預算；支出部門最關心的是財政部門去年下達的預算控制數字，是否能得到壹些政治決策者的支持。
1974著名的公共預算專家凱頓和瓦爾達·沃夫斯基在研究了發展中國家的預算後發現，由於這些國家財政非常貧困，預算環境充滿不確定性，它們實際上無法做出真正的預算，只有“重復預算”，即在預算年度內不得不壹次又壹次地做出預算決策，年初形成的預算承諾根本無法兌現。[13]我們在調查中也發現了類似的情況。壹位接受采訪的預算官員指出，在財力緊張的情況下，連做壹個總的預算都很難，更不用說零基預算這種非常復雜的預算模式了。
再次，我們發現，由於財政緊張，各部門預算中的公用經費長期處於短缺狀態，公用經費短缺也嚴重制約了零基預算的實施。因為，在公用經費不足的情況下，為了保證部門的正常運轉，支出部門通常會采取壹些策略:從專項經費中挪用資金彌補公用經費的缺口(稱為“吃專項經費”)，用預算外收入彌補公用經費的缺口。據估計，在最近壓縮專項資金之前，近壹半的專項資金包含了最終用於公共資金的支出。“吃特餐”現象大大降低了零基預算的效果。因為，在“吃特項”普遍存在的前提下，支出部門根據零基預算形成的預算需求中存在相當大的“水分”，即相當壹部分預算需求被塞進專項資金，以彌補公共資金。這樣，零基預算就無法真正對支出項目進行排序，進而無法達到預期效果。某省在近幾年的部門預算改革中，逐步提高了實行部門預算的支出部門的公用經費人均標準。但短期內難以從根本上改變省級財政狀況，提高公用經費標準只能以壓縮專項經費為代價。但這樣壹來，可用於專項資金的支出可能會更少，會進壹步縮小零基預算的範圍。
第四，零基預算在中國的實施仍然面臨壹些政治和行政上的制約。
(1)目前我國壹些地方政府在政府職能轉變方面並不是很成功，很多政府部門的職能非常復雜，目標很多。正如壹位預算官員指出的，在職能和目標不明確的情況下，很難對預算進行真正意義上的排序。
(2)經過幾年的部門預算改革，但預算分配權下放的狀況並沒有得到徹底改變，壹些專項資金的分配權仍然掌握在財政部門之外的壹些部門手中，有些並沒有納入部門預算改革的框架。這意味著壹些專項資金實際上不受零基預算流程的影響。總之，預算分配權的下放制約了零基預算的實施。
(3)我國地方政府預算中，領導批評、打招呼影響預算決策的現象依然存在。這種現象的存在意味著政治權力的安排會幹擾零基預算的排序過程和結果，從而使零基預算無法得到科學排序。事實上，這說明在我國的預算過程中，也存在著實施具有中國特色的零基預算的政治交易成本。
(4)制度約束還體現在公費醫療制度改革與部門預算改革不配套。在免費醫療改革沒有完全納入部門預算，財政提供的免費醫療標準不足的情況下，各部門還必須自行解決本部門職工的部分免費醫療費用。對於壹些年齡結構偏老的科室來說，公費醫療支出已經是相當大的負擔，在經費不足的情況下“吃特殊項目”在所難免。
總之，這些制度因素極大地制約了零基預算的實施。
第五，與政治和行政體制有關的壹個問題是，在現有體制下，中國地方政府沒有足夠的預算自主權。正如黃培華教授等人指出的，地方政府的預算自主權要求地方政府的預算編制獨立於中央政府和其他上級政府的預算，要求地方政府有足夠的收入和支出的穩定性和可預測性，要求地方政府有權根據自己的優先事項安排資金，要求地方政府能夠以自己認為的最佳生產方式和投資組合提供公共服務。[12]地方政府預算自主權的缺失也極大地制約了零基預算的推行。壹般上級政府的轉移支付需要下級政府大量的配套資金，但這些轉移支付通常是不確定的。在專項資金和配套條件不明確的情況下，下級政府往往被迫在壹年的大部分時間裏維持相當大的資金結余。[12]這意味著地方政府不能按照自己的輕重緩急自主安排資金，而地方財政收入預留出來配合上級政府補貼的這部分，實際上是安排在年初零基預算流程之外的。
此外，我們還發現，地方政府預算自主權的缺失還體現在中央政府頻繁使用強制性支出，即中央政府制定政策後，強制地方政府執行，但地方政府不提供任何資金或只提供部分資金。這些強制性支出往往會幹擾地方政府的預算，從而阻礙零基預算的實施。換句話說，即使地方政府已經按照年初的零基預算編制了當年的預算，但強制支出的存在意味著，壹旦中央政府要求地方政府執行某項政策，而沒有供給(或沒有完全供給)相應的資金，那麽地方政府就不得不調整預算，尋找新的資金來執行中央政府的政策，這樣就會出現壹筆新的支出，這筆支出並沒有按照零基預算程序與其他支出進行比較。
當然，零基預算對地方政府的預算過程沒有任何影響。我們的調查發現，零基預算至少在以下兩個方面對傳統預算流程產生了壹些積極影響。
首先，按照零基預算的邏輯，壹些省份開始砍掉壹些構成原預算基數的支出項目。比如沒有政策依據的專項資金、領導審批形成的專項資金、壹次性專項資金、不屬於本級政務範圍的支出等。
其次，正如壹些支出部門的預算官員所指出的，在專項資金領域建立項目庫有助於零基預算的有效實施，同時也制約了各支出部門預算需求的形成，使得支出部門無法像以前那樣隨意申報專項資金甚至“編制”項目設立基金。
但與上述制約零基預算實施的因素相比，這些改進所能起到的作用非常有限。
四。結論
我們的結論是，盡管零基預算在理論上是壹種非常有吸引力的預算模式，但其在美國的經驗表明，零基預算很難成功。中國的經驗也表明，雖然中國的預算過程中很少有政治因素和權利本位的預算成分(這有利於零基預算的實施)，但中國的預算環境和預算過程中也有很多制約零基預算的因素。這些制約因素的存在，意味著零基預算很難從根本上影響我國地方政府的預算進程。此外，由於中國地方政府的零基預算只適用於相對較少的壹部分預算支出，因此其對中國地方政府預算的影響也相對較小。同樣，本研究還發現零基預算並沒有改變預算結果，預算結果仍然是漸進的，預算基數仍然起著非常重要的作用。
這些發現表明，當前的預算改革應認真思考以下問題:零基預算是最適合中國的預算模式嗎？還有哪些可行的預算模式？雖然回答這些問題不是本文的主要目的，但本文的研究已經意味著，在部門預算改革中，我們或許應該重新思考預算模式的選擇。例如，是否應該實施某種改進的績效預算？當然，作為對我國實施零基預算的初步研究，本研究還存在壹些問題。