20世紀60年代以前，包括傳統公共行政學和行為科學公共行政學在內的行政研究表現出“管理主義”取向，奉行效率優先原則，關註行政組織內部的效率，這是公共行政學發展的第壹階段。
在瓦爾多對傳統公共行政批判的指導下，弗雷德裏克松和拉斯韋爾分別提出了“新公共行政”和“政策科學”的範式，公共行政的發展進入了“新公共行政和政策科學時期”。這壹時期對共產黨新政的研究從“管理主義取向”轉向“憲政主義取向”，奉行公平優先原則，從行政組織內部管理轉向政府組織外部社會責任，屬於共產黨管理科學發展的第二階段。
20世紀70年代以後，公共行政的B途徑(包括起源於美國商學院並受傳統公共行政影響的新公共行政)和從政策科學範式發展而來的公共行政的P途徑成為第三種公共行政。
作為對“管理主義”的回歸，公共* * *管理的新範式表現出多學科背景下的包容性，不僅註重內部管理和外部治理，還極大地拓展了公共* * *組織的內涵，從政府組織到非營利組織甚至私人企業。
壹、公共* * *行政時期(1887-1960s)
作為壹門獨立的學科，公共行政學的歷史很短。1887之前，公共行政學只是處於前學科時期，公共行政學尤其是行政管理學長期依附於政治學，並不獨立。因此，我們對公共管理學科歷史的考察主要是從公共管理時期開始的。1887之後，公共行政學研究進入前學科時期，即公共行政學時期。這壹時期根據學科研究的側重點和方法的不同，大致可以分為兩個具體階段:壹是傳統的公共行政學階段，二是行為科學的公共行政學階段。
1.傳統公共行政(1887—1930s)
1887年，美國學者威爾遜發表了著名文章《行政學研究》，提出了政治行政二分法，標誌著公共行政學的誕生。政治行政二分法的突出貢獻在於區分了國家管理的兩種活動，壹種是政治領域，另壹種是行政領域，從而將行政科學的研究分離出來。
威爾遜認為，就政府應該做什麽而言，政治領域是多數民選代表決定做什麽(例如議會主導的法律的制定和頒布)，行政領域是執行經過法定程序的各種法規和法令——即政治與公共政策的形成有關，而行政則與公共政策的執行有關。在此基礎上，他進壹步闡述了公共行政為什麽要從政治領域中分離出來。在威爾遜看來，由於西方憲政的民主內涵，要求人們廣泛參與和監督政治過程，這將與行政過程對效率的追求相沖突。
因為我們知道，民主和效率之間必然有沖突。壹個人做決定，壹群人做決定，效率肯定更高。這樣，從屬於政治學領域的行政過程必然達不到效率優先的根本要求。因此，正是從解決這個基本問題出發，威爾遜提出將政府分為“政治”和“行政”兩個過程。
政治和行政過程分離後，政治過程如政策制定可以交給議會等權力機關，發揮民主決策的優勢，政策的執行可以交給政府(狹義的政府-行政機構)，使行政機構可以集中精力處理行政事務，少做政治幹預，從而提高行政部門的效率。這就是威爾遜提出的政治行政二分法的基本觀點——政治過程應該追求民主，不幹預行政，而行政應該保持價值中立，以追求效率為目標。
繼威爾遜之後，馬克斯·韋伯的“官僚制理論”構成了西方公共行政的又壹思想基礎。韋伯通過良好的、理性的制度設計，致力於建立壹個非人格化的、標準化的、完全理性的、職業化的、專業化的官僚團隊，像機器的零件壹樣精確，從而促進政府這個“大機器”高效有序地運轉。
此外，公共行政的形成也受到企業管理的強烈影響。早期公共管理學者將泰勒的科學管理理論的原理和方法應用於公共管理部門，並借鑒和發展了法約爾等人的管理職能和原理思想，最終通過懷特的系統理論框架得以確立。我們將在第二章解釋這些理論。這個時期，我們稱之為公共行政的傳統時期，大致位於20世紀20-30年代。
這壹時期的行政學者對公共行政的研究都持有相同的信念，因此被稱為公共行政的“正統時期”，其兩大理論基礎是政治行政二分法和官僚制理論。
傳統的公共行政學主要著眼於狹義的政府(行政機關)，著眼於組織的內部定位和對機構、過程和程序的行政原則的研究，以行政效率為最高目標:壹是主要涉及組織原則、管理制度、人事行政、財務行政等課題，著眼於政府內部管理的普遍原則。
第二，采取靜態的視角，以正式組織(官僚制)為主要研究領域，忽略了對非正式組織和政治行為的研究。第三，基於政治行政二分法和官僚制理論。第四，強調以效率為最高標準的原則。
2.行為科學與公共管理(1940s—1960s)
傳統的公共行政研究實際上是壹種形式主義或靜態的研究方法，所以威爾遜、韋伯、古利克和厄威克側重於公共行政的組織結構和原則，以及分工、層級制度設計、法律法規和工作標準等制度框架的設計，只註重對官僚制度(正式組織)的分析，而忽略了對非正式組織以及人和組織行為的研究。
因此，20世紀40年代以後，由於政治學中行為主義的盛行，傳統的公共行政因其固有的缺陷而受到嚴厲的批評。壹方面，威爾遜提出的政治與行政二分法將政治與行政完全分開，忽略了政治因素對管理過程的影響。現實中，政治和行政不可能完全分離，行政也不是政治的從屬工具。公共行政人員是具有主觀能動性的個體，他們往往因其專業知識而參與公共政策的制定過程，甚至直接制定政策。
所以行政人員必然受政治影響，有自己的利益偏好。另壹方面，馬克斯·韋伯的官僚職能也受到現實的制約。韋伯通過良好而理性的制度設計，致力於建立壹個非人格化、標準化、完全理性、職業化、專業化的官僚團隊。它們像機器的零件壹樣精確，與推動政府的“大機器”壹起高效有序地運轉。
然而，在現實中，行政人員並不是完美的個體，他們都受到非理性因素的影響，受到個人利益的引導——機構臃腫、拖沓、低效、尋租行為是官僚體制運行中的固有特征。所以官僚主義沒有當初設計的那麽高效廉潔，受到了很大的挑戰。
自20世紀40年代以來，傳統的公共行政受到了來自各方面的批評，尤其是政治行為主義。在這些批評家中，西蒙、達爾、艾波和瓦爾多都在其中。行為主義者從人和組織行為的影響中尋求提高行政組織效率的方法。如以巴納德為代表的社會系統學派、以西蒙為代表的決策理論學派、以博茲曼和普雷茲曼為代表的公共政策學派綜合運用人類學、心理學等多學科方法分析公共行政行為及其活動，使公共行政研究的重心從制度結構轉向行為研究。
其中，有兩位學者不得不提，赫伯特·西蒙和德懷特·沃爾多，他們對傳統公共行政理論向現代公共行政理論的轉變起了決定性的作用。
壹是以西蒙為代表的決策理論學派試圖從行為主義出發研究行政問題，以“決策”為基本概念，從而構建壹個全新的公共行政理論體系。這壹理論體系雖然沒有擺脫當時傳統行政框架的束縛，但卻深深影響了後來的公共政策學派——以西蒙的決策理論為基礎的拉斯韋爾的政策過程理論——甚至衍生了這壹理論。
其次，瓦爾多對傳統公共行政理論的批判準確地指出了傳統公共行政理論的缺陷，成為新公共行政研究的先行者。我們將在第二章闡述其理論觀點。瓦爾多之後，弗雷德裏克森提出了新公共行政理論，成為試圖取代傳統公共行政的重要範式。
然而，盡管西蒙等行為主義者猛烈抨擊了傳統公共行政的弊端，並成功地將公共行政的研究重點從靜態的系統(官僚制)轉向動態的行為研究，但傳統公共行政的基礎並沒有真正動搖，新的範式也沒有建立起來。
總的來說，公共行政學，從誕生到20世紀60年代，包括傳統的公共行政學和行為科學，都表現出“管理主義”的取向，秉承管理學和經濟學的傳統，以經濟和效率為取向，關註行政組織的效率，因此屬於公共行政學發展的第壹階段——公共行政。
但兩者的區別主要體現在以威爾遜和韋伯為代表的傳統公共行政中，傳統公共行政從靜態的角度尋求提高政府內部行政效率的途徑，註重公共行政的組織結構和原則，以及分工、層級制度設計、法律法規、工作標準等制度框架的設計。行為科學公共行政學關註的是人和組織行為對效率的影響等動態方面，尋求提高政府行政效率的途徑。比如如何激勵行政人員的效率，就是從人的需要、動機等心理因素來研究的。
二、新公共* * *行政與政策科學時期(1960s-1970s)
1.新宮* *管理局(1960s—1970s)
早期的公共行政，無論是從靜態角度還是從行為角度，都只側重於研究官僚機構(正式的政府組織)的內部管理效率，把經濟和效率作為公共行政的基本目標，忽視了政府部門應該肩負的廣泛的社會責任。於是，在壹個前所未有的經濟發展時代，長期以來出現了大範圍的失業、貧困和疾病，造成了各種社會危機。
自1960年代中期以來，有兩次試圖取代傳統的公共行政。第壹種是以弗雷德裏克森為代表的“新公共行政”。以瓦爾多對傳統公共行政的批判為過渡，以弗雷德裏克森為代表的壹批青年學者發展了社會正義理論，試圖建立壹種以民主取向為核心的新公共行政。它認為經濟和效率不是公共行政的核心，強調公共行政應以公平和民主為基礎，核心價值應該是社會公平，主張變“效率優先”為“公平優先”。
《新公共行政學》出版於1971，書名為《走向新公共行政學:米諾布魯克的看法》，表達了新公共行政學的基本觀點。總的來說，以弗雷德裏克松為代表的“新公共行政”呈現出壹種“憲政取向”，它秉承了政治和法律的傳統(P16)，關註民主和社會公平。然而，由於在概念和理論上缺乏壹致性，“新公共行政”未能最終形成並取代傳統的公共行政範式，這在整個“公共行政”學科的發展中只是曇花壹現。
但是，這並不影響“新公共行政”作為壹種獨立範式在整個公共管理學科發展中的存在。這裏請思考壹個問題。為什麽“新公共行政”可以是壹種不同於“傳統公共行政”的範式，而同樣與傳統“公共行政”有很大不同的“行為科學公共行政”卻不被認為是壹種新範式？
雖然“行為科學公共行政”與“傳統公共行政”在觀點上有很大不同，但前者主張從人和組織行為對效率影響的動態方面尋求提高政府行政效率的途徑，而後者主張從靜態的角度尋求提高政府行政效率的途徑。但是，這兩種理論在公共行政研究中都持有壹種* * *觀念——壹是呈現* * *的管理取向，以行政效率為最高目標；其次，都是以狹義的政府(行政機關)為研究對象，註重行政組織內部的效率。
與傳統公共行政相比，新公共行政作為壹種全新的範式，在以下幾個方面有所不同:首先，新公共行政呈現出完全不同的憲政取向，與傳統公共行政的不同之處在於它側重於“經濟和效率”。新公共行政的核心價值是社會公正，它倡導“社會公正”
二是引起了對公共行政“公共* * *”部分的關註——即實現了從註重政府部門內部管理(行政管理)到外部治理和社會責任的意識轉變，這也反映了“公共管理”學科從“行政管理學”到“公共行政學”的轉變。
因此，盡管"新公共行政"在短暫的研究熱潮後未能取代傳統的公共行政範式，但它仍然為現代"公共行政"的發展做出了重要貢獻，這種發展基於"新公共行政"的社會公平原則，如減少管理層級、民主行政和積極回應公眾的需求。進而推動了新公共管理運動的興起和新公共管理理論的誕生，是當代“公共管理範式”的重要理論之壹。
20世紀90年代後，“新公共行政”理論復興，其倡導者之壹弗雷德裏克森在公共行政領域非常活躍。
2.政策科學(1960s—1970s)
幾乎與新公共管理思潮(1960s-1980s)同時出現。第二種試圖取代傳統公共行政學的範式是政策分析或政策科學，其根源可以追溯到1951年拉斯韋爾等人主編的《政策科學》。
政策科學的倡導者，如拉斯韋爾，過於強調對官僚制的研究，以及傳統行政學中政治與行政二分法的弊端。同時，受西蒙決策理論的影響，他們著眼於研究政策本身、政策制定系統和政策過程，目的是完善公共決策體系，提高決策質量。
第三，公共管理時期(1980年代——至今)
20世紀80年代後，美國出現了公共管理範式。然而，在美國，公共管理範式有兩個截然不同的概念來源:壹個是“政策途徑(P-途徑)”，另壹個是“商業途徑(B-途徑)”。
1.政策方法(P方法)
早在20世紀40年代，公共行政的概念就在美國公共行政中流行。例如，當佩裏和克雷默在他們的著作《公共管理:公共和私人視角》中定義什麽是公共管理時，他們聲稱他們對公共管理的靈感來自威爾遜的經典論文《行政管理研究》。而“公共* * *管理”成為學者們樂於使用的概念，更多的是得益於20世紀70年代後美國壹些公共政策學院的推廣(張康之，2014)。
興起於20世紀60年代，並在70、80年代迅速發展的政策科學範式吸引了大批研究者，導致了傳統公共行政研究的衰落。許多著名大學將原來的公共管理學院更名為公共政策學院或新開設的公共政策學院，甚至那些保留了公共管理學院名稱的學院也增加了大量公共政策方面的課程或課程。新成立的公共政策研究所特別強調將計量經濟學和經濟學應用於公共部門的政策制定過程，在壹定程度上與傳統的公共行政劃清了界限。
然而，這個新學派很快發現了自己的局限性——即它過多地停留在政策制定或政策規劃的研究上，而忽視了政策執行的研究。這是因為，在實踐中，政府部門的管理對正式的量化分析或政策設計的需求很少，更多的是對如何實施和執行現有政策的需求。而政策科學派不願意回到傳統公共行政學的老路(傳統公共行政學主要以行政執行力為主)，所以公共政策派需要壹個類似於行政執行力，但又不同於舊學科的東西。
在此背景下，20世紀70年代末，公共政策研究所興起了政策執行的研究熱潮。例如，Prassman等學者將單個項目(政策)作為基本分析單元，對其進行績效考核和政策評估，而不是基於傳統公共行政從組織結構或制度設計的角度完善行政流程。
因此，對政策執行的研究超越了傳統的公共行政學，需要經濟學、運籌學、管理學等多學科方法來評估壹項政策的實際產出，從而具有更廣泛、更全面的跨學科基礎。正是這種從“組織結構和過程”到“項目和績效評估”的轉變，以及不同學科學者的參與，促使了公共管理的產生，這就是“公共管理”概念起源的P- way。
2.商業路線(B路線)
與此同時，美國工商管理研究者也促成了公共管理的出現。商業方法(B- approach)來源於商學院，受傳統公共管理的影響，將工商管理和經濟學的概念、理論和方法應用於公共部門管理的研究，仍然註重組織結構和流程導向，主張將私營部門的管理經驗和模式引入公共部門以提高公共部門的服務質量，側重於戰略和組織管理。
但是，P路線和B路線都來自美國學者的研究。我們之前說過，“公共行政”之所以成為學者們樂於使用的概念，主要得益於20世紀70年代以後美國壹些公共政策學派的推動(張康之，2014)。
但事實上，“公共行政”能夠成為壹個可以與公共行政並列的概念，更多的是源於壹場“新公共行政運動”，這場運動起源於所謂的威斯敏斯特國家，即英國、澳大利亞、新西蘭等英聯邦國家。
目前，人們往往把新公共管理運動的起源追溯到20世紀70年代末英國撒切爾的私有化改革，然後這壹改革潮流從英國蔓延到美國(李根改革)，在西方國家形成了以“3e(經濟、效率和效果)”為目標的“公共部門改革浪潮”。
作為對這場改革運動的總結，1991年，英國行政官胡德在《公共行政》雜誌上發表文章，發明了“新公共行政(NPM)”，並以此指代20世紀70年代以來的西方改革運動，認為它代表了對傳統公共行政的壹種替代。國際著名政治學家、公共管理學家歐文·休斯(Irving Hughes)在其著作《公共行政學導論》中提到:“新公共行政學的提出，意味著公共行政學研究領域壹種新範式的出現”。
當然，在胡德提出“新公共管理(NPM)”之前，和美國壹樣，公共管理的概念在英國公共管理中長期流行，但不同的是，英國的公共管理概念更多的是受撒切爾改革的影響，因此與美國的公共管理概念不同，美國的公共管理概念誕生於政策學派或管理學派。
從某種意義上說，正是由於撒切爾決心脫離傳統的公共行政實踐，英國學者在公共行政前面加了壹個“新”字，最終這個新概念取代了傳統的公共行政和80年代的美國公共行政概念。所以，來自英國的“新公共管理”和來自美國B- way的“公共管理”可以理解為現代意義上的同壹個概念，只不過壹個源於英國，壹個是美國學者的說法。
3.P-途徑和B-途徑的匯合
總之，經過七八十年代的醞釀和發展，公共管理的P向和B向逐漸融合，最終形成了壹種新的公共管理範式。從9月20日1991到9月21，來自美國各地的73位學者齊聚MPA項目的發源地雪城大學麥克斯韋學院，舉辦了第壹屆全國公共管理研討會，可以說是公共管理新範式誕生的標誌。
這次會議的主要動機是團結來自不同公共管理渠道的信徒，其核心目的有三:壹是評估公共管理學科的現狀。第二，發布和交流最新最好的公共管理研究成果。第三，通過澄清理論、研究和方法論上的差異，可以促進公共管理的發展。在會上，不同的學者交流了他們的學術觀點，取得了很大的成功。
其中凱特爾綜合了20世紀80年代公共行政學的代表作，認為公共行政學從壹開始就明確拒絕公共行政和政策分析中的行政研究，更多的是從商學院的戰略研究中成長起來的。因此，他認為公共管理方法實際上是指B方法。
博茲曼試圖整合公共管理的P方式和B方式。博茲曼和斯特勞斯曼的《公共管理的管理策略》被認為是第壹部完整的公共管理教科書。在談到該書為何使用“公共管理”而非“行政管理”的概念時，他們認為原因在於公共管理涉及傳統公共管理。
其次，公共行政不僅出現在政府機構中，也出現在其他公共機構的背景中，公共行政總是與行政機構聯系在壹起。因此，他們認為公共管理註重組織的外部管理，而公共行政註重內部管理。同時，在會議上，英國“新公共管理”學者對公共管理學科的研究也有類似的看法。可以看出，英國學者強調的“新公共管理”主題與美國的“公共管理”主題相似。
總之，在20世紀末，“(新)公共管理(B- way)”和政策分析學派(P- way)與傳統的公共管理學派已經取得了並駕齊驅的地位。歐文·休斯(Owen Hughes)認為，公共行政、公共政策和公共管理(B- way)是研究公共部門的三種不同方式，它們之間也是有聯系的。在美國，他們也有自己的追隨者、學術會議和雜誌。公共部門管理因其自身的特點和包容性，被認為代表了公共部門管理研究的發展方向。
總的來說，與新公共行政(政策科學)範式不同，公共行政範式再次呈現出“管理主義”取向。中國學者蔡認為，公共行政是新泰勒主義的復興或古典行政的回歸。與此同時，公共* * *管理範式呈現出多元的價值取向，不僅關註績效管理和公共* * *責任等主題，還涉及到以往範式未涉及的其他內容。最重要的是，公共* * *組織的範圍大大擴大，包括非營利組織，甚至私營企業。