作者:何海兵來源:珠海潮，2005年第1期
治理是研究社會關系的新概念，它強調通過合作和協商來管理公共事務，以彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失靈。我國改革開放以來，特別是社會主義市場經濟體制建立後，“單位人”逐漸轉變為“社會人”，社會上出現了自由流動的資源和自由活動的空間，壹批社會中介組織和非政府組織應運而生，導致原有的城市基層社會管理制度——單位制和街道生活制失靈或失效。將治理理論應用於中國城市基層社會的重建，具有重要的理論和現實意義。本文論述了社區治理的概念、內涵和特征，介紹了我國社區建設中三種典型的治理模式，分析了它們的相似性、特點、存在的問題和困難，提出了我國社區治理的最終方向和階段性進程目標。
20世紀90年代以來,“治理”壹詞在世界範圍內被廣泛用於政治、經濟和社會領域。其主要目的是彌補國家和市場在社會資源配置過程中的不足或失靈。在最權威的全球治理委員會的研究報告中指出，治理是各種公共或私人的個人或機構管理其事務的許多方式的總和。這是壹個協調沖突或不同利益並采取聯合行動的持續過程。這既包括有權強制人們服從的正式制度和規則，也包括人們認同或認為符合其利益的各種非正式制度安排。它有四個特點:治理不是壹套規則，也不是壹項活動，而是壹個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理涉及公共和私營部門；治理不是壹個正式的系統，而是壹個持續的互動[1]。無獨有偶，中國在上世紀90年代開始了社區建設的步伐。主要背景是，在經濟體制轉軌過程中，政府已經不能像計劃經濟體制那樣完全靠行政權力壟斷所有資源，社會上出現了大量自由流動的資源和自由空間[2]，個人從單位制中解放出來。原有的以管理“社會閑散人員”為主的街道、居委會體制，面對新情況、新問題，出現了許多不適應的癥狀。與此同時，壹些社會中介組織和非政府組織逐漸在社區出現，居民越來越關註自己的社區，並開始參與壹些社區事務。將“治理”理念運用到社區建設過程中，對我國社區的長遠發展具有重要的理論和實踐意義。
壹，社區治理的基本概念
社區是指由壹定數量的居民組成的區域生活* * *同體。社區治理是指政府、社區自治組織、非營利性非政府組織、所轄單位和社區居民在壹定地理範圍內共同管理社區公共事務，促進社區可持續發展的活動。與中國過去的基層社會管理相比，社區治理的特點是:
1，就主體而言，由單壹化向多元化轉變。過去中國基層社會管理中，管理主體單壹，只能是政府。在社區治理中，主體多元化是必然要求。除了國家(政府)主體，還有居民、社區自治組織、非營利非政府組織、管轄單位。因此，社區的公共事務需要多元主體的參與和決策，政府與社區應形成積極有效的合作與信任關系，以善治為目標(即善治是壹種公共利益最大化的社會管理過程)[3]，從而實現公共利益最大化。
2.在流程上，從強調行政管控到強調居民參與。過去我國的基層社會管理，無論是單位制還是街道生活制，行政職能都非常突出，指揮層級性強。政府與單位之間，單位與勞動者之間，是服從與服從的行政指揮關系。城市政府、街道辦事處和居委會之間的互動關系也是按照行政命令模式運行的。然而，社區治理強調居民參與，這就要求社區發展的規劃、社區建設的實施和社區事務的處理必須體現社區居民的廣泛參與並適應他們的要求。居民不再依附於單位或鄰裏組織，更不用說受其庇護，而是彼此形成平等互利的關系。
3.就結構而言，從縱向的層級結構轉變為橫向的網絡互動結構。過去我國街道居住的體制結構是從上級政府到街道辦事處到居委會再到居民，單位的體制結構是從上級單位到下級單位再到居民。只有縱向關系，沒有橫向聯系。在社區治理結構上，社區主體多元化，街道與居委會、居民與政府的關系由單向運作向雙向互動轉變；大量社區中介組織的培育和發展也是居民與政府溝通和聯系的橋梁，從而將社區中的行政權力、自治權力和社會權力構建成壹個橫向的網絡結構[4]。
二、社區治理的實踐模式
20世紀90年代中後期以來，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮。民政部首先在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”。通過幾年的實踐和經驗，已經形成了幾種具有代表性的城市社區治理模式。本文重點介紹了上海模式、沈陽模式和江漢模式的主要特點。
1，上海模式。上海在實施“兩級政府、三級管理”改革的過程中，將社區設在街道，構建了領導體系、實施體系和支持體系相結合的街道社區管理體系。具體來說:
(1)社區管理領導體制:下設街道辦事處和城管委。在“兩級政府、三級管理”的體制下，街道辦事處作為壹級管理的地位已經明確。隨著權力的下放，街道辦事處擁有以下權利:參與部分城市規劃的權利、分級管理的權利、綜合協調的權利和屬地管理的權利。街道辦事處成為街道行政權力的中心，“街區為主，街區結合”同時，為有效克服分割，成立了由街道辦事處牽頭，派出所、房管所、環衛所、工商所、街道醫院、房管所、市容監察隊等單位參加的城管委。城管委定期召開會議，討論、協調、監督城市管理和社區建設的各項事宜，制定社區發展規劃。城管委作為條塊之間的中介，發揮著重要的行政協調職能，使條塊的專業管理和條塊的綜合管理形成有機的整體合力。
(2)社區管理實施系統:由四個工作委員會組成。上海模式在街道設立了四個委員會:市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會、財政經濟委員會。其具體分工是:市城管委負責市容環衛、市政建設、環境保護、病蟲害防治、衛生防疫、城市綠化。社區發展委員會負責社會保障、社區福利、社區服務、社區教育、社區文化、計劃生育、就業、糧食登記管理等與社區發展相關的工作。社會治安綜合治理委員會負責社會治安和司法行政。財政經濟管理委員會負責街道財政的預算和決算，對街道經濟實行工商、物價和稅收管理，支持和指導街道經濟。以街道為中心，包括相關部門和單位成立委員會的組織創新，使街道在日常事務的處理和協調上有了實實在在的支持。
(3)社區管理支持系統:由轄區內的企事業單位、社會組織、居民及其自治組織組成。他們主要通過壹定的組織形式，如社區委員會、社區事務協商會、協調委員會、居民委員會等，負責議事、協調、監督、協商，為社區管理提供有效的支持。上海模式還將居民委員會這壹群眾自治組織作為“四級網絡”，抓好居委會幹部隊伍建設，充分發揮居委會作用，促進居民參與社區管理，維護社區安全穩定，保障居民安居樂業。[5]
2.沈陽模式。從1998下半年開始，沈陽在和平區、沈河區試點的基礎上，開始在全市範圍內進行社區體制改革，重新調整社區規模，理順條塊分割關系，構建新型社區管理組織體系和運行機制，形成了各具特色的沈陽模式，在全國產生了廣泛影響。采取的主要措施有:
(1)定義社區定位。沈陽把社區定位在比街道辦小，比原來居委會大的層面。由於原有居委會規模過小，資源匱乏，將社區定位於居委會，不利於社區功能的發揮。街道辦事處是政府機構，街道壹級設立社區會影響社區自治。因此，在街道和居委會之間的層面上確定社區，可以避免兩方面的弊端，有利於社區資源的利用和發揮作用。
(2)合理劃分社區。在沈陽，社區主要分為四種類型:壹種是按照居民居住地和單位的自然面積劃分的“板塊社區”；二是以封閉住宅小區為單位的“社區型小區”；三是以職工家屬集中區為主體的“單位社區”；第四，根據片區不同的功能特點，分為高新技術開發區、金融貿易開發區、文化街、商業區的“功能社區”。
(3)建立新的社區組織體系。這個組織系統由決策、執行、審議和領導組成。“決策層”是社區成員大會，由社區居民代表和社區單位代表組成，定期討論和決定社區的重大事項。“執行層”是社區(管理)委員會，與規模化的居委會實行壹套班子、兩塊牌子，由招聘人員、戶籍民警、物業管理公司負責人組成。
，對社區成員代表大會負責並報告工作，其職能是教育、服務、管理和監督。“議事層”是社區協商議事委員會，由社區內的人大代表、CPPCC委員、知名人士、居民代表、單位代表組成。它在社區代表大會閉會期間行使對社區事務的咨詢和審議職能，並有權監督社區管理委員會的工作。“領導”是社區黨組織，即根據黨章規定，成立社區黨委、總支、支部。
沈陽模式體現了“社區自治、議政分離”的原則，符合現代社會民主的發展方向，對社區的發展具有重要意義。[6]
3.江漢模式。這裏指的是武漢市江漢區社區制實踐的經驗。江漢區在借鑒沈陽模式的基礎上，將社區重新定位為“小於街道，大於居委會”。通過民主協商和依法選舉，建立了社區自治組織，即社區成員大會、社區居委會和社區協商會(與沈陽模式不同，江漢模式沒有將社區協商會作為社區成員大會的常設機構)，明確提出了社區自治的目標，實現這壹目標的路徑選擇是轉變政府職能，培育社區自治。其主要做法是:
(1)理順社區居委會、街道、政府部門的關系，明確責任，保障社區居委會的自主權。明確居委會與街道辦事處的關系是指導與幫助、服務與監督的關系，而不是行政級別的關系。重新界定街道行政部門和社區組織的職責，街道負責行政管理，承擔行政任務；居委會負責社區自治，不再與街道簽訂目標責任狀，有權拒絕不合理的行政攤派。同時還建立社區對街道各職能部門的評價考核制度，並以此作為獎懲的主要依據。
(2)政府職能部門面向社區，工作重心下移。區政府部門要做到“五到社區”，即人員配置到社區、工作任務到社區、服務承諾到社區、考評監督到社區、工作經費到社區。
(3)權利跟隨著責任，費用跟隨著事情。包括兩種情況:壹是區政府部門需要社區居委會協助處理涉及居民利益的工作時，經有關部門批準並征得社區組織同意，區政府部門還必須向社區組織提供協助所需的權利和必要的經費；二是區政府部門做不好或做不好的社會服務職能轉移到社區時，必須同時轉移權利和工作經費，做到“誰辦事、誰用錢、誰負責、誰有權”，確保社區在輔助工作或承擔社會服務職能時能“有職、有權、有錢”。
(4)責任到人，監督到人。主要是指建立“責任到人、承諾到人、監督到人”的執行機制，以確保區、街道政府部門職能轉變到位不走過場，根除過去“遇到麻煩就趕著做好事，遇到責任就踢皮球”的頑疾。
通過這些措施，江漢區努力建立行政調控機制與社區自治機制相結合、行政職能與自治職能互補、行政資源與社會資源整合、政府力量與社會力量互動的社區治理模式。[7]
第三，社區治理的比較分析
上述三種社區治理模式是我國社區建設中湧現出的典型經驗總結，既有相同的特點，又有各自的特點，但與社區治理的基本理念相比，仍存在諸多問題和不足。要實現社區治理的理想目標，還需要做很多基礎工作，這個過程是長期的。
1，* * *相同的功能
(1)相同的歷史背景。如前所述，在中國經濟體制轉軌過程中，城市社會管理出現了復雜多樣的變化，如“單位人”逐漸轉變為“社會人”；城市老齡化趨勢加劇，老年人口不斷增加；移民湧入城市；同時，多種所有制經濟的發展導致了大量新的社會組織的出現，如個體經濟、私營經濟、民辦非企業、各種社會中介組織等。，形成了大量的社會階層。這些個體戶、私營企業主、自由職業者等都屬於壹開始就沒有單位所有權的人，等等。面對這些新情況、新問題，我國原有的城市基層社會管理體制——單位制和街道居委制相繼失靈或失效，迫切需要壹種新的適應社會主義市場經濟體制要求的城市社會管理體制。正是在這種情況下，中國各地紛紛開展社區管理運動，探索新的社區治理模式。
(2)系統設計相似。在社區治理體系的設計上，各城市對社區定位、組織架構、事權劃分、運行機制等都做了具體規定。雖然在細節上有差異，但都遵循了有利於社區建設和社區基層民主發展的原則。即使是行政色彩濃厚的上海模式，也在居委會壹級建立了居民代表大會，在居委會實行直選，建立了“三會壹會”制度，即社區矛盾協調會、聽證會、議事會、居民公約。這些措施擴大了基層民主，有利於群眾自治和社區發展。
(3)動力機制的趨同。從理論上講，社區治理來自兩種力量的推動。壹種是社區自身力量，社區居民、社區自治組織、非政府組織參與社區事務治理，實現利益需求，是社區建設的主力軍；二是政府的外部推動，政府利用自身資源，在社區居民的參與下，推動社區發展。然而，在中國的社區建設實踐中，制度變遷是政府主導的結果。新型社區治理模式是政府面對新形勢積極推動的產物。由於政府部門仍然掌握著大量資源，目前城市社區建設離不開政府的引導和支持，社區治理主要靠政府的外力推動。
2、自身特點
上海模式的特點是將社區建設與“兩極政府、三級管理、四級網絡”的城市管理體制改革相結合，強化街道辦事處的權力、地位和作用，將社區定位於街道，形成“街道社區”，註重政府在社區發展中的主導作用，強調依靠行政力量通過街居聯動發展社區各項事業。因此，上海的社區治理模式屬於行政主導型。由於政府的大力推動，近年來上海的社區建設日新月異，社區服務、社區環境、社區文化等方面取得了快速發展，湧現出壹批文明社區、文明小區。上海的經驗也被北京、天津、南京、杭州借鑒。
沈陽模式最大的特點是社區組織體系的構建，創造性地按照類似國家權力機構的設置，構建了決策層(社區成員大會)、執行層(社區委員會)和議事監督層(社區協商議事委員會)，形成了“既分離又相互制約”的互動機制。就組織結構而言，沈陽模式屬於自治型，所以在全國影響很大。除了遼寧省的其他城市，武漢、海口、Xi、哈爾濱、合肥等地也借鑒了沈陽的經驗。但是，在缺乏外部環境和內部條件的情況下，好的制度不壹定能很好地執行，沈陽模式在實際操作過程中容易出現偏差，即“穿新鞋走老路”，這正是很多學者和政府官員所擔心的。
江漢模式是在沈陽模式基礎上的新發展，其核心特征是積極轉變政府職能，在制度創新中體現“小政府、大社會”的理念，不僅重構了社區微觀組織體系和運行機制，而且改變了區、街道政府部門的職能和行政運行機制，試圖在社區自治體系和政府行政體系之間建立壹種* * *機制。形成政府自覺依法行政、社區組織自主管理和社區民眾自願參與相結合的治理模式，在制度變遷上選擇漸進式道路，即將社區建設規劃分為近期新型社區培育階段、中期現代社區發展階段和遠期社區自治完善階段三個階段。江漢模式屬於合作型社區治理模式，目前我國大部分城市的社區建設正處於由行政主導向合作主導的過渡時期[8]。
3.存在的問題和困難
(1)政府經常越位、錯位、缺位，仍然不能處理好政府與社區的關系。目前我國社區建設中政府占據主導地位，缺乏有效的制約機制。再加上傳統習慣，政府在社區治理中的角色沒有理順，導致不該管的事管了，該管的事沒管好或管不好，出現越位、錯位和缺位。有學者指出，目前沈陽模式仍存在政府“越位”和“缺位”的問題，如“以政代社”；自覺不自覺地將民間社會組織視為政府的掛靠單位或下屬單位；大多數基層政府及其官員仍然不知道或不習慣或不善於對社區自治組織進行政策指導；第三部門的社會組織，如民間社會中介服務機構、專門的社會工作機構等的培育還不到位[9]。在上海模式中，以前街道辦事處布置的任務繼續由居委會承擔，“上面千條線，下面壹根針”的局面沒有改變。居委會主任是事業單位編制，公開招聘其他社區的人來服務，社區的行政負擔很重。江漢模式下，政府職能部門在社區設立辦公室和人員，直接侵占了社區的辦公空間和財務空間。
(2)居民社區參與不足，社區意識不強。居民社區參與是社區發展的動力，但全國各地普遍存在居民參與城市社區建設程度低的情況，以上介紹的三種典型社區模式也不例外。根據上海社會科學院社會調查中心2000年6月的壹項大規模調查，只有25%的居民有桌子。
在社區的各種活動或事務中表現出“願意參與”或“願意經常參與”。而且，分布不均。從年齡層次來看，參加社團活動的主要是壹老壹少。“老”是指退休人員，“年輕”是指中小學生。據統計，參加社團活動的近七成是退休人員，中小學生約占10%，年輕人僅占20%。而且如果沒有強制的組織參與，年輕人的比例會更低。從收入和教育水平來看，居民收入和教育水平越高，社區參與率越低[10]。由於社區建設時間短，居民還沒有擺脫單位制的影響，只把社區當作自己的居所，沒有強烈的歸屬感和認同感。社區意識的缺失導致社區建設的動力支持不足。
(3)社區自治組織和中介組織薄弱，難以整合社區公共資源。目前在社區裏，只有政府組織和居委會比較成熟。由於政府組織過於強勢，居委會的群眾自治組織地位模糊。居委會過於依賴街道辦事處等政府組織，自治功能沒有實現，不能真正體現居民的主體意識和參與意識，難以贏得居民的認同，社區的公共資源得不到有效整合。社區其他社會中介組織缺乏足夠的資源和權限，沒有足夠的能力組織居民代替政府部門管理公共事務。上述三種模式都沒有體現出社區中介組織的重要性，社區中介組織的發展在更好地滿足居民需求、充分發掘和利用社區資源、建立社區民主自治等方面發揮著重要作用。
4.未來的方向和目標
(1)總體目標:雖然實現社區自治還有很多困難和問題，但它應該是我國社區建設的最終方向，因為社區自治的意義不僅在於對城市基層社會的管理，還在於其非常重要的政治功能，關系到黨的社會基礎、政府權威的基層來源、人民生活水平的提高和全面小康社會的實現。當然，社區自治需要中國宏觀政治制度的支持。隨著中國政治體制改革的深入和公共領域的形成，制約社區自治的因素將逐漸消失。因此，未來社區治理的方向是向自治模式過渡。
(2)過程目標:選擇漸進的方式實現社區自治是比較合適的，而在這個長期的過程中，需要註意幾項基礎工作。
壹是進壹步完善社區治理結構，理順社區中政府、市場和社會的關系。目前各社區的制度設計操作性強，理論性弱，機構設置沒有明確的法律依據，未來發展方向也比較模糊。因此，需要進壹步改革和完善各社區的管理體制，使社區的治理結構由單壹的垂直結構向網狀的水平結構轉變，社區的三大板塊即政府、市場、社會形成真正的合作互動關系[11]。
第二，增強居民的社區意識，培養社區自治。社區建設要不斷增強居民的社區歸屬感和認同感，擴大居民參與的範圍和程度，重視社區功能的開發，發展社區服務，塑造社區文化，滿足居民的各種需求。社區居委會要逐步提高自身能力，代表居民的切身利益，減少對行政系統的依賴，贏得居民的支持和配合，促進社區的發展。
第三，大力發展專業社區服務組織等中介機構。社區中介組織是連接居民和政府組織的橋梁，在整合社區資源、凝聚社區力量、協調社區矛盾、提供社區服務等方面發揮著重要作用，是現代社區發展不可或缺的主體之壹。目前，我國的社區中介組織，尤其是專業的社區工作組織極其匱乏。因此，政府部門應該通過政策引導和資金扶持來培育社區中介組織的發展，讓中介組織承擔起被政府、企事業單位剝離的社會。不知道這個回答能不能幫到妳。