如何治理中國的環境？

【環境與社會】中國環境治理轉型中的社會公眾和知識精英文/莊(中山大學政治與公共事務管理學院碩士研究生)近年來，中國學術界對環境治理的討論從“如何治理”轉向“由誰治理”。由誰來決定平衡經濟發展和環境保護成為學者們熱烈討論的話題。這主要是因為公眾、大眾媒體、非政府組織、專家學者等新的政策行為體逐漸在環境治理領域發揮更重要的作用，從而改變了以國家為中心的監管結構，代之以基於多主體治理的以問題為導向的政策網絡。特別是公眾，隨著他們的環境意識和社會參與能力的顯著提高，他們現在更願意為環境保護承擔個人責任。然而，“想行動”是壹回事，“如何行動”又是另壹回事。公眾必須具備壹定的治理能力，才能成為環境治理的有效主體。這就需要壹個外力來“賦能”它，這個外力可以來自國家，也可以來自社會。無論來自何方，環境知識都是“賦權”的主要內容。這意味著掌握環境知識的社會精英必須承擔起“賦權”主體的責任。但與此同時，公眾如何監督和制衡知識精英，防止後者將本質上是公共問題的環境治理轉化為純粹的技術問題？換句話說，公眾和知識精英在環境治理中的關系是什麽？這是本文要討論的問題。分析框架:環境知識的雙重對稱發展對環境治理過程中問題的認定、議程的設置乃至方案的構建和選擇都有重要影響。Santi和Grenna建立了壹個六級分析框架(見圖1)。首先，最基本的環保知識是公眾環保意識的前提，但這種知識的增長並不壹定直接導致環保行為。只有當公眾認為他們是壹個環境問題的利益相關者時，他們才會關註這個問題。但是，對於“問題是什麽”，我們需要更高層次的環保知識來幫助我們理解和建構。後來，人們會對這個問題形成自己的態度，要麽支持，要麽反對。但在這壹點上，人們只是發表自己的意見。只有他們的想法和說法得到論證和支持(合法化)，才會形成環保行為。我國公眾參與環境治理的雙重不對稱目前，我國公眾在環保知識和行為發展上呈現雙重不對稱。壹方面，隨著中國環境保護運動的逐步普及和深入，中國公眾的環境意識和參與訴求不斷提高。公眾以各種方式組織起來，積極參與環境保護行動，成立了各種形式的環境保護團體。各種大小、規模和範圍的環境社會活動越來越頻繁，公眾以各種形式參與環境保護的強度、深度和頻率大大增強。環保網站和新聞媒體通過廣播、電視、報紙、網絡等開展環境宣傳和輿論監督。全國各地的公眾也開始在維護良好的生活環境中捍衛自己的權益。從2005年圓明園防滲工程到2007年廈門PX事件公眾走在街頭，公眾不僅展現了集體行動的力量，也逐漸找到了自己作為治理主體的感覺，在實踐中不斷積累公民經驗，塑造新的治理機制。對此，國家環保總局局長周生賢也明確指出:“當前，公眾的環保意識明顯提高，公眾積極參與和監督的願望十分迫切。只要引導得當，就會成為推動環保工作的重要力量。”另壹方面，公眾的環保知識有待提高。根據中國環境意識項目於2008年4月3日發布的《2007年全國公眾環境意識調查報告》，我國公眾在環境保護認知方面知曉率較高，準確率較低。公眾大多聽說過壹些與環境科學相關的知識，但對其確切含義了解不多。同時，公眾對環境科學知識的認知度普遍較低，性別、年齡、受教育程度、城鄉居住人口類型、家庭月收入等個人特征都使人們對環境科學的認知度存在顯著差異。環境知識結構的畸形增長直接導致了環境保護行為的偏差。首先，公眾實際采取的環保行動主要是那些能夠降低生活費用或有利於自身健康的行動，而與降低生活費用和自身健康無關或需要增加費用的行動相對較少，節約資源成為公眾的主要環保行動(中國環境意識項目，2008: 24-27)。其次，公眾的環保體驗相對單壹，被動接受大眾媒體中的環保信息成為最主要的環保體驗，而缺乏公眾對環保活動的主動參與是目前環保宣傳中存在的主要問題(見表1)。最後，公眾參與主要集中在終端參與，事前和決策參與不足。目前，公眾只會在汙染和環境破壞行為發生後，特別是當這些行為危及自己的利益時，才會采取行動保護自己的權利。很多時候，公眾既不了解相關的環保決定，也不善於運用法律武器維護自己的合法權益。他們往往會選擇忍耐到忍無可忍，然後采取暴力等非理性的方式解決問題。這種終端的、非理性的參與，不利於解決環境糾紛和預防環境危害，與真正的公眾參與(計劃參與、過程參與、行為參與)相去甚遠。總體而言，目前我國環境保護領域的公眾參與呈現雙重不對稱:(1)環境保護知識結構不完整，環境保護經驗單壹；(2)環保知識匱乏，但參與需求迅速膨脹，導致參與行為非理性化。這種雙重不對稱不應該歸咎於環保領域公眾的受教育程度或智力水平，而應該歸咎於環保信息的壟斷和之前整體社會參與渠道的不通暢。這裏所說的環保知識，應該理解為壹種環保信息，包括“有哪些環境問題”、“如何解決環境問題”、“我面臨什麽樣的環境問題”。這意味著，公眾要想有效參與環境治理，首先要了解自己生活或居住的環境是什麽樣的，這些“事實”會對自己產生什麽影響，有什麽辦法可以改變不滿意的現狀。傳統的國家環境監管策略只是告訴公眾“保護環境，從我做起”，而不願意告訴人們“環境是什麽樣的”，我們應該如何“做”，這導致公眾過於依賴國家，期望國家承擔改善個人生活環境的責任。隨著傳統的以國家為中心的環境監管逐漸失效，公眾對自上而下的環境信息傳播的真實性和準確性產生了質疑，非國家力量應該扮演自下而上的環境信息傳播角色，為公眾“賦能”。但事實上，對舊體制的路徑依賴讓公眾對新興的傳播渠道感到陌生，尚未完全開放的社會管理體制也限制了非國家主體的作用。如何構建專家網絡消除上述雙重不對稱？如果只是把它當成環保知識普及不夠的技術問題，那麽我們要做的可能就是加強教育功能。但是，如上所述，我們不僅缺乏環境科學的知識，還缺乏識別和定義環境問題，進而構建應對策略和方案的能力。更準確地說，我們缺乏的是非國家主體給出自己的壹套“聲明”，說明他們面臨什麽樣的環境問題，需要什麽樣的環境政策。要編寫這樣壹份聲明，就必須構建壹個具有論證、辯論和合法化能力的專業網絡。這樣壹個政策網絡可以合理組織來自基層的環境保護信息。所謂理性化，是指具有環境科學專業知識的專家學者在大眾媒體、互聯網、公民會議和官方聽證會上進行理性的討論和辯論，幫助公眾識別各種嚴重的環境問題，思考問題的根源是什麽，可能的解決方案是什麽；組織是指非政府組織、草根組織、專業機構對上述環保信息的整理和推廣，讓理性的公眾自主思考、判斷和選擇。更重要的是，這些行動者要對公眾的參與進行組織、協調和溝通，告訴公眾哪些參與策略是有效的，哪些行動是可行的，然後幫助公眾在實踐中積累公民經驗。換句話說，具有環境科學專業知識的專家學者只是基礎文化知識上的精英，而非政府組織是實踐知識上的精英。在前兩者的幫助下，大眾自身應該成為自知力上的精英，成為能夠識別自身利益的具有獨立判斷和行動能力的行動者。這三個知識精英的結合構成了壹個真正的專家網絡。在這個網絡中，知識精英和大眾並沒有完全分離，個體在身份上可以重疊。知識精英“賦能”公眾，輸入環保信息，提升公眾的環保“意識”，提供專業知識幫助公眾“理解”問題，通過理性的論證和辯論，使各種官方或基層的“說法”合法化。另壹方面，公眾通過“賦權”，使自己成為具有治理能力的主體，自主思考和選擇，判斷各種知識精英提出的“說法”是否可信、可行，進而對其進行監督。前者是知識精英幫助公眾參與環境治理的合理化進程，避免“群體盲目政治”，後者是公眾監督和制衡知識精英，避免“專家暴政”。只有通過專家網絡，環境問題將不僅被認為是技術管理問題，而且被認為是關系到所有人利益的真正的公共問題。只有這樣，才能真正解決我國公眾參與環保的雙重不對稱問題。但這只是我們的短期目標。我們的長期目標是讓公眾、知識精英、非政府組織和國家都成為環境治理的有能力的行動者，從而提高中國的環境治理能力，真正建設壹個和諧的人類生活環境。