所謂社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失勞動能力、失去工作機會或收入不能維持必要的生活水平時，獲得國家或社會提供的保障基金。社會保障制度作為社會保障財富的分配制度，是社會產權制度的重要組成部分。因此，社會保障制度改革是社會產權制度改革的重要組成部分。而且，社會保障制度改革的任務是由社會經濟發展的要求和產權制度的變化決定的。
壹，中國傳統社會保障制度的基本特征和局限性
我國傳統的社會保障制度是建國後到改革開放初期幾十年形成的社會保障制度。這種保障體系有以下三個基本特征:壹是社會保障表現為“單位”小社會保障。所謂“單位”小社保，就是社保靠自己或者在編的“單位”。所謂單位，包括獨立核算單位(企業、生產隊或生產大隊)、機關、學校、科研機構等從事生產經營的部門。相同或相似的單位對所謂人員的保護範圍和方式相同或相似，不同的單位對下屬的保護範圍和方式差異很大。因此，“單位”小社會保障格局導致了另壹個傳統特征，即階梯型保障(見下圖)。
從圖中可以看出，機關事業單位人數最少，但保障程度最高，其次是全民企業職工，集體企業職工。農民人數最多，但保險程度最低。
中國傳統社會保障制度的第三個特點是失業保險非常高，這意味著社會承諾每個公民終身有壹份工作。只要治安最差的農民願意種田，就不會被剝奪種田的權利。其他人員，如企業、機關事業單位員工，往往是壹次性終身聘用，沒有失業的擔憂。
中國傳統的社會保障制度是計劃經濟體制的重要組成部分。計劃經濟排斥商品經濟，排斥人的流動性，排斥生產力水平低下，排斥可用於社會保障的財富稀缺，從而造成了等級保障和低失業保障的制度特征。企業職工身份以上的職工，可以從單位獲得醫療、養老、喪葬、子女頂級福利保障；而農民則基本沒有養老、喪葬等福利的社會保障。壹般都要靠子女解決，醫療保障大打折扣。能得到生產大隊的“合作醫療”就不錯了。由此可見，我國傳統的社會保障制度具有明顯的局限性，即沒有形成統壹的社會保障體系，社會成員因身份和單位不同，享受的社會保障待遇極不平等。這種情況表明，我國傳統的社會保障制度與市場經濟體制不相適應，難以在新形勢下充當“安全網”或“減震器”，必須進行根本改革。
二、國外社會保障體系建設的基本經驗值得借鑒。
現代社會保障制度從最初在西方國家萌芽至今，已有壹個半世紀的歷史。在這壹漫長的過程中，西方國家在社會保障制度建設方面積累了許多經驗，其中許多值得我國借鑒。我們認為，以下三條基本經驗最值得借鑒:
1.通過立法，社會保障覆蓋面將逐步擴大到全體社會成員。19世紀上半葉英國頒布實施的新濟貧法被公認為社會保障制度萌芽的標誌。在英國工業化初期，貧困人口日益增多。這些貧困人口主要來自廣大農村的失地農民、破產的小規模手工業者和失業的城市工人。越來越多的窮人危及工業化所要求的正常秩序。為了掃除工業化的障礙，英國政府在20世紀30年代頒布實施了新濟貧法，19，對窮人進行社會救濟，穩定社會秩序。19世紀中期英國經濟的快速發展與新濟貧法的頒布實施密切相關。但是，濟貧法畢竟只是社會保障制度的萌芽，因為它還沒有涉及到社會保障的核心——社會保險制度。19上世紀80年代，西部社會保障體系建設進入快速發展階段。1881年，德國政府頒布了世界上第壹部社會保險法——工傷事故保險法草案。1882年，德國政府提出了疾病社會保險法草案。該法案規定，所有從事工業經濟活動的工人都必須參加強制性疾病社會保險(不包括農業工人)。1889年，德國議會通過了老年人和殘疾人社會保險法，並於1891 1實施。1927年，德國議會通過了失業社會保險法。這樣，德國率先形成了比較完整的社會保險體系。美國在社會保障立法方面起步較晚，但其第壹部社會保障法典《社會保障法》於1935年通過，吸收了英國、德國等國的經驗，取得了壹定的進步。《社會保障法》規定的社會保障制度包括養老社會保險、失業社會保險、盲人補貼(限於貧困盲人)、高齡補貼(限於貧困老人)、未成年人補貼(限於失去親人、離家出走或殘疾無人贍養的子女)五項。自20世紀中期以來，社會保障制度進入了壹個新的發展階段，其標誌是通過立法推動“福利國家”的建設，即更高水平的社會保障制度。英國在1946和1948年頒布了壹系列重要的法律法規:國民保險法(1946)、國民保健法(1946)、住房法和租金控制法(1946)和國民救濟法(65436)。經過多年來這些法案和補充修正案的實施，英國建立了壹個名副其實的“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。繼英國之後，其他西歐國家、北歐國家、北美和大洋洲發達國家、亞洲發達國家也紛紛宣布實施基於“全民福利”的社會保障法規。
2 .依靠社會保障稅形式征收的社會保障資金，納入財政預算，專款專用。社會保障稅主要是對薪金和工資征收的稅。自德國1889設立社會保障稅以來，英國1908設立，法國1910設立。瑞典1913開稅，意大利1919開稅，美國1935開稅。據國際貨幣基金組織不完全統計，80多個國家開征了不同形式的社會保障稅。它們包括幾乎所有發達國家，但也包括壹些發展中國家，如埃及、阿曼、巴巴多斯、多米尼克、阿根廷、巴西、哥斯達黎加和巴拿馬。
為什麽要以社會保障稅的形式征收社保基金？主要原因有三:(1)社保基金的使用符合稅收使用標準。根據稅收的原理，稅收是用來提供社會保障和安全等公共“產品”的。社保基金恰恰是提供社會保障和安全的。(2)稅收的合法性可以使社會保障基金的來源可靠且相對穩定。由於法律高於政府的政策和部門或單位的暫行規定，社會保障稅的征收以法律為後盾，減少了討價還價或人為的不確定性，大大提高了社保基金的征收效率。(3)有利於專款專用，提高社會保障制度的實施效率。社會保障稅作為實施社會保障制度的主要和穩定的資金來源，可以確保專款專用。社保制度壹旦實行，就不能中斷，這就需要有源源不斷的社保資金，不能挪作他用。
3.社會保障基金的籌集應與社會生產力水平相適應。無論是發達國家還是發展中國家，社會保障資金在國民生產總值中的比重都在逐漸增加。這可以從社會保障稅在政府稅收總額中所占比重的變化來推斷。比如美國，1940的社會保障稅占總稅收的13.3%，1979上升到24.1%。在巴拿馬，社會保障支出占13.5%和65435。當然，如果社保基金在國民生產總值或稅收總額中的比重過高，會更“公平”，效率更低，影響社會生產力的發展。比如瑞典1983年社會保障支出占國民生產總值的65%，比其他發達國家高出幾十個百分點，以至於瑞典已經出現了經濟停滯或者慢性增長。
三、中國社會保障制度改革的現狀、目標和實現途徑
1.中國社會保障制度改革的現狀。改革開放以來，中國逐步改革傳統的社會保障制度，以養老保險、失業保險和醫療保險為主要內容的新型保障體系正在建設之中。截止1995年底，在養老保險改革方面，全國國有企業全部實行了退休費社會統籌，5個省份建立了省級調節基金制度。全國300多萬職工建立了企業補充養老保險，6000多萬職工參加了基本養老保險費個人繳納。集體企業養老保險社會統籌已達2024個市縣。此外，近1000個市縣開展了外資企業和私營企業(個體戶)職工退休費社會統籌。全國有8750萬職工和2032萬退休人員參加了退休費用社會統籌。在農村養老保險方面，到1995年，已有1000多個縣(市)開展了農村社會養老保險，200多個縣(市)在縣(市)範圍內建立了農村社會養老保險制度。據不完全統計，已有5000萬農民參加了農村社會養老保險，累計保險資金近20億元。在失業保險方面。到1995年初，全國參加失業保險的職工總數達到9500萬人，全年有187萬人得到* *的幫助。為解決特困企業職工的生活困難，失業保險機構為360萬人發放了壹次性困難補助，壹些地方還動用部分失業保險金支持企業安置富余職工。
各種保險資金的籌集和使用趨向於由社會統籌，這表明中國的社會保障體系已經從“單位”或“小社會”保障體系轉向“大社會”保障體系。但是，從當前社會保障制度改革的總體情況來看，與我國產權改革的進壹步深化並不協調，也就是說，社會保障制度改革的深度和廣度還不夠。具體表現為:(1)社會保障覆蓋面仍然過小，保障功能較差。目前，各項社會保險主要在城鎮國有企業和縣級以上大型集體企業實施。縣級以下小型集體企業、鄉鎮企業和外商投資企業中方職工的社會保險不健全；私營企業職工、個體戶、農民基本沒有建立社會保險。而且社會保險基金的調整範圍很小，在城鎮還是以“單位”為主。這種狀況不能適應我國各種所有制的長期共存和發展，不能保障全體勞動者的基本生活，限制了勞動力在各種所有制生產單位之間的流動，阻礙了各類企業公平參與市場競爭。(2)政府部門眾多，缺乏完整的立法和統壹的管理方法。目前，我國社會保障仍采用多頭分散管理的方式:勞動部負責城鎮企業職工的保險工作；人事部負責機關和事業單位職工的免費醫療；民政部負責城鄉等農村地區的社會救濟；等壹下。由於缺乏統壹的國家立法和不同地區、不同部門制定的各種社會保障措施，社會保險的強制性和權威性難以發揮。(3)社會保障意識明顯薄弱。由於多年來缺乏社會保障方面的知識和教育，很多公民意識不到建立社會保障制度的重大意義，不願意繳納任何保障費用，似乎與此無關。很多政府工作人員也缺乏對社會保障的正確認識，未能認識到社會保障是壹種崇高的社會責任和政府行為。
2.中國社會保障制度改革的基本目標。根據社會保障的壹般原理和我國產權改革的大趨勢(合理劃分所有制，共同發展)，借鑒國外社會保障制度建設的基本經驗，我們認為，我國社會保障制度改革應設定以下基本目標:(1)全方位保障功能，所謂全方位保障功能，即根據人們生命周期不同階段的不同保障需求設定保障對象。每個凡人都有生老病死，都會遇到壹些影響正常生活的突發事件。因此，所有涉及個人財產的風險都應納入保障範圍。中國堅持社會主義原則，外國可以保證從搖籃到墳墓的全過程、全方位的保護，中國要壹步壹步來，做得更好。(2)全社會的保護範圍。所謂全社會覆蓋，是指把每壹個社會成員都納入保障體系。要創造條件，逐步打破身份和地域界限，對所有公民壹視同仁。(3)社會保障基金(稅)專款專用，與經濟發展保持動態平衡。要以社會保障稅的形式統壹征收保障基金，並納入財政預算，明確專門機構專款專用。為了保證社會保障基金與經濟發展水平的動態平衡，社會保障稅的征收應該具有相當的靈活性:在經濟增長勢頭較好的年份，可以適當提高社會保障稅率，減少支出，而在經濟增長勢頭適中的年份，可以降低社會保障稅率，增加支出。以豐補歉，不僅能有充足的社會保障資金，還能保障或促進經濟發展。
3.實現中國社會保障制度改革基本目標的措施。根據我國的現實情況，實現上述三個社會保障制度改革目標需要相當壹段時間，不可能壹蹴而就。所以要明確目標，循序漸進。我們認為關鍵步驟或措施如下:(l)抓緊制定和頒布比較完備的社會保障法，明確社會保障的基本目標和管理辦法。我國社會保障法應充分吸收國外社會保障法律法規的合理內容，結合我國國情，做到完整、簡明、公平。(2)逐步由稅務機關統壹征收。
安全稅的方法取代了單位和部門代扣各種保險費的做法。保障基金的來源，在起步階段，由於收入水平還不高，要從幾個方面獲取:壹是各種勞動報酬，包括各種企事業單位職工的工資，農民家庭的各種經營所得稅(職工可以作為個人征稅，農民可以作為家庭征稅)。明確收入起征點，壹定收入以下免征額，對高收入者實行累進稅率；農民可以在發達地區試行繳納治安稅，然後推廣到欠發達地區，農民在繳納治安稅的同時要改變或減輕以前農民的負擔)；二是對各類企業的營業收入征稅(征收方式可根據企業正常使用的員工人數，稅額計入營業成本；個體戶可以以家庭為單位征稅，少於壹定的收入免稅)；第三，國家前期財政支出的相關社會福利和救濟資金(也就是說把以前的稅收割讓壹塊給社保)；第四，國有企業改制過程中出售股份的部分收入(國家積累的國有資產有相當壹部分是扣除職工勞動收入形成的；全國國有經營資本約3萬億元，其中約三分之壹可以出售，即約1萬億元，可以逐步進入社會保障體系的啟動資金。需要指出的是，上述來源的社會保障基金必須專戶儲存，由國家指定的專門機構管理。除日常開銷外，其余投入各種“* * *基金”進行保值增值。(3)配合社會保障立法進程，大張旗鼓地進行宣傳動員，對公民進行普遍的社會保障知識教育，調動全體公民參與社會保障制度建設的自覺性和積極性，為新保障制度的實施營造良好的輿論氛圍，減少改革阻力。
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