公共選擇理論的起源可以追溯到19年底的瑞典經濟學家維克塞爾。他提出了政治資源易學理論和壹致性原則。它真正產生於40年代，並在60年代和70年代初形成了壹股學術思潮。公共選擇理論的主要內容包括:國家理論選舉規則、黨派經濟學、利益集團理論、尋租理論、政府失靈理論和憲法經濟學。方法論個人主義、經濟人假設和政治交易市場是公共選擇研究方法中最具特色的三個方面。方法論個人主義是指壹切行動都是人的行動；個體成員的行為被排除後，就不會有社會群體的存折現實。經濟人假設是指活躍在政治領域的人，其目的是個人利益最大化，也是基於成本收益分析。政治交易市場的概念是指政治是個人和團體出於自利動機而進行的壹系列交易過程。政治過程和經濟過程壹樣，都是基於交易動機和交易行為，是利益的交換。
20世紀30年代席卷資本主義世界的經濟危機，打破了傳統經濟學中“市場萬能”的幻想——壹個完全競爭的市場體系可以自動實現社會資源的最優配置。這客觀上促進了凱恩斯主義的興起。凱恩斯經濟學主張放棄自由放任的市場經濟政策，實行政府幹預，以糾正市場失靈，提高經濟運行效率。然而，隨著政府幹預的加強，政府幹預的局限性和缺陷日益暴露，政府財政赤字與日俱增，政府規模不斷擴大，大量政府支出落入特殊利益集團的口袋，政府的社會福利計劃相繼失敗，經濟停滯膨脹。公共選擇理論克服了西方主流經濟學主要研究經濟市場供求行為及其相應的經濟決策的局限性，將政治因素視為經濟決策中的外生變量。它將經濟學分析方法應用於政治市場的分析，向我們打開了政府的黑箱，旨在揭示“政府失靈”，試圖克服政府幹預的缺陷。正如布坎南所說，“市場的缺陷不是把問題交給政府的充分條件”，“政府的缺陷至少和市場壹樣嚴重”。
“公共選擇”理論以“經濟人”假設為基礎，試圖將經濟市場中的個人選擇行為和政治市場中的公共選擇行為納入壹個統壹的分析模型，即“經濟人模型”，從而糾正凱恩斯經濟學將政治制度置於經濟分析之外的理論缺陷。
布坎南的政府理論根據經濟人的分析模型，研究市場經濟條件下政府幹預或政府失靈的局限性。這是公共選擇理論的核心問題。
所謂政府失靈，是指個人對公共產品的需求在現代議會民主中得不到很好的滿足，公共關系部門在提供公共產品時容易浪費和濫用資源，導致公共支出過多或效率降低，政府活動並不總是如其應有或理論上所說的那樣“有效”。在布坎南看來:“作為公共利益的代理人，政府的作用是彌補市場經濟的不足，使經紀人所做決策的社會效果高於政府幹預之前。否則，政府的存在沒有任何經濟意義。然而，政府的決定往往達不到這壹目標，有些政策產生了相反的效果。它們削弱了國家幹預的社會‘積極效應’，即政策效應削弱而不是提高了社會福利。”於是就提出了壹個問題:政府幹預為什麽會產生“負面效應”，如何從制度上彌補這些缺陷。布坎南對這些問題的回答構成了公共選擇理論中的政府失敗理論。
布坎南深入分析了政府失靈的幾種表現及其根源，並就如何補救這種“失靈”提出了具體的政策建議。
(壹)政府政策的低效率，即公眾* * *決策失誤。公共政策主要是政府決策，政府幹預經濟生活的基本手段是制定和執行公共政策。根據公共選擇理論，政府決策作為壹種非市場決策，不同於市場決策。在政府決策中，雖然單個選擇者也是決策單位，但通常是集體而不是個人做出最終決策，以公共物品為決策對象，通過壹定的有序政治市場(即用選票來體現對某項政策的支持)。因此，與市場決策相比，政治決策是壹個非常復雜的過程，具有相當程度的不確定性，存在許多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定和實施好的或合理的公共政策，導致公共政策失誤。
在布坎南看來，公眾的政策失誤有很多原因:(1)沒有所謂的公共利益作為政府決策的目標，這壹點已經被阿羅不可能定理所證明。“如果排除了效用的人際比較的可能性，就不可能綜合個人偏好來表達個人偏好順序的各種社會偏好。”所以“社會需要什麽”這個問題沒有答案，所以人們有理由質疑政府幹預經濟活動的必要性和合理性。(2)即使現實社會中存在壹定的公共利益意識，但現有的公共決策機制由於自身固有的缺陷，也難以達到實現這種利益的目的。(3)決策信息的不完全性。決策信息的獲取總是有很多困難和成本。無論是選民還是政治家的信息不完全，大多數公共政策都是在信息不充分的基礎上制定的，這就容易導致決策失誤。(4)選民的“短視效應”。由於政策效應的復雜性，大多數選民很難預測其對未來的影響，因此他們只關註眼前的影響。政客為了謀求連任，會主動迎合選民的短視，制定壹些長遠來看弊大於利的政策。(5)選民的“理性無知”。因為選民在決策時需要付出壹定的成本來收集候選人的信息，作為理性的經濟人，在權衡自己的成本收益計算時，如果成本過大，選民就不會投票。現實生活中，很多選民出於搭便車心理，往往希望別人去投票，這樣自己也能玩得開心。這叫選民的“理性無知”。這會導致通過選票上臺的政客不代表大多數人的利益，他們的政策充其量只能代表壹部分人的利益。
(B)政府機構效率低下。根據政府失敗理論，政府機構效率低下的原因是:(1)缺乏競爭壓力。由於官僚機構壟斷了公共產品的供給，在沒有競爭者的情況下，可能導致政府部門過度投資，生產出超過社會需要的公共產品；另壹方面，受到終身雇傭條例的保護，沒有足夠的壓力來提高其工作效率。(2)沒有降低成本的激勵機制，行政資源容易被浪費。首先，官員花的是納稅人的錢。因為沒有產權約束，他們根本不用擔心自己所有活動的成本。其次，官員的權力被無限透支的可能性所壟斷。(3)監管信息不完整。從理論上講，政治家或政府官員的權力來源於人民權利的讓渡，因此他們不能為所欲為，而必須服從公民代表的政治監督。但在現實社會中，這種監督功能會因為監督信息的不完全而失去效用。再加上前面提到的政府壟斷，監督者就可能被監督者操縱。
(3)政府的尋租。“尋租是指選民，尤其是利益集團，通過遊說、賄賂等各種合法或非法的努力，促使政府幫助其建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。”可見，尋租者獲得的利潤不是生產的結果，而是對已有生產結果的分配。因此，尋租具有非生產性特征。同時，尋租的前提是政府權力對市場交易活動的幹預，導致資源配置的無效和分配格局的扭曲，產生大量的社會成本:尋租活動中的資源浪費、經濟尋租導致的政治尋租中的資源浪費、尋租成功後的社會效率損失。另壹方面，刁難還會導致政府不同部門官員之間的權力爭奪，影響政府聲譽，增加廉政成本。根據公共選擇理論，尋租主要有三種類型:(1)通過政府管制尋租；(2)通過關稅和進出口配額尋租；(3)政府訂單中的尋租。
(4)政府的擴張。政府部門的擴張包括政府部門成員的增加和政府部門支出水平的提高。布坎南等人從五個方面解釋了政府機構為什麽會自我膨脹:(1)政府作為公共產品的提供者，外部效應的消除導致膨脹；(2)政府作為收入和財富的再分配者，導致擴張；(3)利益集團的存在導致膨脹；(4)官僚主義的存在導致膨脹；(5)財政幻覺導致擴張。
因此，布坎南等公共選擇學派對當前的西方民主制度和國家與政府深表懷疑，正如布坎南所說:“公共選擇理論用壹套悲觀的觀念取代了關於政府的浪漫而虛幻的觀念。公共選擇理論開辟了壹種全新的思維方式，對政府和統治者行為的浪漫而虛幻的觀點已經被對政府能夠和應該做什麽的懷疑觀點所取代。而且，這個新觀點更符合我們觀察到的事實。”
第三，補救政府失敗的政策主張
綜上所述，在現行的民主制度下，沒有壹種選擇機制可以被稱為最優選擇機制或高效選擇機制。既然政治市場現有的選拔機制失靈，出路何在？公共選擇理論為此提出了兩種思路:壹是市場化改革，二是憲政體制改革。前壹種觀點主要由芝加哥學派在公共選擇理論中提出，後壹種觀點主要由弗吉尼亞學派在公共選擇理論中提出。
所謂市場化改革，就是試圖通過引入經濟市場的競爭機制來提高政治市場的運行效率。市場化改革的思路主要包括三個方面:(1)明確界定公共物品——公共土地、公海和公共資源的產權，以杜絕這些公共物品使用中的“逃費”和掠奪性消費。(2)引入公共* * *部門之間的競爭機制，重構政府官員的激勵機制，按照市場經濟的原則組織公共產品的生產。(3)重新設計公共產品的偏好顯示機制，讓選民盡可能真實地顯示自己的偏好。
所謂憲政改革，就是試圖通過建立壹套經濟政治活動的憲法規則，對政府權力進行憲法約束，通過改革決策規則來改善政治。在公共選擇理論家看來，要克服政府幹預的局限性，避免政府失靈，最重要的是在憲法上做文章。布坎南認為，要改善政府的行政程序，首先必須改革規則。因此，“公共選擇觀直接導致人們關註和重視規則、憲法、憲法選擇和規則的選擇。”布坎南等人側重於從憲政的角度分析政府制定的規則和限制經濟政治活動的規則或限制，即不直接提出具體的建議供決策者選擇，而是為憲政改革提供壹種指導性或規範性的建議和壹系列政策制定的必要規則和程序，從而使政策計劃更加合理，減少或避免決策失誤。
第四，對中國政府機構改革的啟示
1.政府失敗理論及其政策主張的借鑒意義
《亞洲華爾街日報》補充了壹篇評論:“沒有什麽比中國的體制改革更難的了。每個機構都不想放權。他們原則上同意機構改革，實際上反對。”改革開放以來，我國分別在1982~1983、1987~1988、1993~1996進行了三次較大規模的政府機構改革，但到目前為止，我國政府機構改革仍未完全擺脫困境。那麽，如何讓機構改革徹底走出“怪圈”呢？
毫無疑問，公共選擇理論中的政府失敗理論為中國的機構改革提供了良好的理論支持和政策建議。
中國政府改革的模式取向是從最初的政治管理型政府模式向民主服務型政府模式轉變。目前，在中國的政治市場中，公共選擇理論所指出的政策失誤的因素仍然存在，科學決策和有效執行決策仍然困難，政府幹預導致的尋租活動仍然存在，並且由於經濟發展是壹個連續的過程，不同模式的政府行為不能在時間上完全分離，因此很容易簡單地將計劃經濟體制下政府管理經濟的行為模式移植到市場經濟體制下。而我們期待壹種更有效率的新政府模式，這種模式只能在新確立的基本規則下形成，正如布坎南所花:“改變壹場比賽或壹場比賽的結果不重要，重要的是改變比賽的規則。”傳統政府體制的根本弊端不能歸咎於壹些具體的操作失誤，例如，政府計劃缺乏準確性和科學性，以及地方和部門之間的隔離。其實這些弊端都是政府體制過於集權的必然產物。因此，僅僅改變舊體制下的具體操作程序和環節，而不從根本上改革權力過於集中的政府模式，無助於問題的解決。
因此，為了更有效地發揮政府管理的作用，糾正政府失靈，在當前政府改革中尤其需要重視法制和制度建設。基於公共選擇理論的政府失靈分析和政策建議，我國政府機構改革應做好以下三個方面的工作:
首先要轉變觀念，摒棄傳統計劃體制下形成的“政府萬能”的觀念，正確認識政府幹預經濟的作用。不能片面誇大，更不能盲目削弱。“東方、西方和南方的國家經濟都需要明智的政府”[1]。在發展市場經濟的過程中，必須把握政府幹預的界限，確定政府幹預的內容、範圍和手段，發揮市場機制的主體作用和政府幹預的補充作用。
其次，引入競爭機制，進行市場化的政府管理改革。在以經濟建設為中心的今天，經濟職能成為政府的首要職能，而政府對經濟中公共物品的壟斷是經濟職能被濫用的最重要原因。因此，在確定政府及其下屬機構的經濟職能時，應盡可能引入競爭機制，打破壟斷局面。壹方面提高了公共服務的效率和質量，另壹方面也緩解了政府的財政壓力。特別是在電信、電力、鐵路運輸等自然壟斷的基礎設施行業，引入競爭機制，允許和鼓勵私營部門在壹定範圍內進入，提高政府管理公共服務部門的效率和水平。
最後，要加強政府的法治和監督體系建設，使政府行為法制化。公共選擇理論強調冒險改革，註重憲法、法律和規則的建設，特別是公共決策規則的改革。市場經濟是法治經濟，現代社會也是法治社會。市場經濟秩序的建立和運行必須得到法律的保障，政治和社會生活也必須受到法律的規範。因此，在向市場經濟轉軌的過程中，我們必須加強法制建設，將政府行為納入法制化軌道，特別是公共政策決策的法制化和公共政策決定的法制化，從而最大限度地減少政府行為的隨意性帶來的不公正和腐敗，提高公共政策制定和執行的質量。政府也是壹個理性的經濟人，這提醒我們除了加強政府的自律機制外，還必須加強外部監督約束機制，加緊制定監督政府行為的法律法規，防止政府腐敗和不公。
2.全面辯證地看待公共選擇理論的政府失靈理論。
公共選擇學派的政府失敗理論雖然指出了西方政治制度的弊端，但其政策主張也具有很好的洞察力和現實意義。但是，公共選擇理論中存在著不可解的矛盾，其自身的壹些理論體系混亂不堪，無法自圓其說。
公共選擇理論中對政府失敗理論的批評主要集中在以下幾個方面:
(1)關於人的行為動機
針對公共選擇理論的經紀人假設，作者認為每個人的行為動機是復雜多樣的，不能簡單地分為利己主義或利他主義。個人動機包含了大量的對物質利益的利己欲望，滲透的很深很廣，所以每壹個公共機構和私人機構都必須以某種方式對其進行約束和限制。但大多數人的動機還包括不同程度的慷慨、無私的道德因素、對他人義務的接受習慣以及對金錢以外回報的興趣。所以，人的動機不能歸結為單壹的利己動機。因此，把攻關理論作為政治行為動機的描述在某種程度上是不成立的。它不是基於對現實生活的觀察，而主要是基於形式上的假設。公共選擇理論家只從眾多起作用的動機中選擇壹個，然後通過這個獨特的動機想象壹個充滿活力的理論世界。這顯然不合理。
②關於政治市場和政府的作用。
公共選擇理論建立在西方民主政治制度的基礎上，但中國的政黨制度和政治選舉制度不同於西方，有自己特殊的國情。簡單照搬起源並成熟於西方政黨制度的公共選擇理論是不可取的。
另壹方面，我國經濟正處於轉型期，沒有政府積極有效的幹預，不可能實現工業化和從傳統經濟體制向市場經濟體制的轉變。雖然不同國家在不同時期有不同形式的政府職能。“目前仍然貧窮的國家不能指望僅僅通過被動地向世界經濟開放而像亞洲四小龍壹樣崛起。”
因此，我們在運用基於公共選擇理論的政府失敗理論時，必須辯證地看待它。政治體制改革是壹項艱巨的任務，不能作為急功近利的權宜之計。“看得見的手”的改革將是中國經濟成功轉型、實現工業化的關鍵環節，必須謹慎對待。