2022年真的到了，旅遊業的發展趨勢引來了諸多猜測。雖然形勢並不明朗，但很多業內人士認為，2022年，旅行社的日子會不好過，只有與時俱進才能迎來壹線生機。
文化和旅遊部市場管理司近日公布了2021四季度全國旅行社調查情況，顯示2021四季度，有18316900人次，38493600人次。接待1876 5438+0萬人次，3660.99萬人次。
與往年不同的是，2021的數據沒有公布同比增減。然後對比2020年第四季度全國旅行社調查，會發現下降幅度極大。2020年第四季度，全國旅行社國內遊組織2524.58萬人次、6266.38萬人次；接待3307.9萬人次，72671.9萬人次。需要指出的是，2020年第四季度相關數據較2019年分別下降了49.13%、56.26%、34.80%和39.30%。
難寫的旅行社，成了壹個行業的硬傷。推動《旅行社條例》的科學準確修訂，被普遍認為有利於支持旅行社發展。
全面修訂《條例》迫在眉睫。
2009年6月5438+10月21日，《旅行社條例》(以下簡稱《條例》)經國務院第47次常務會議通過，自2009年5月1日起施行。此後，它經歷了幾次修改，但基本上都是“小修小補”。
原國家旅遊局監管司司長彭誌凱認為，制定《條例》是為了加強對旅行社的管理，保護旅遊者和旅行社的合法權益，維護旅遊市場秩序，促進旅遊業健康發展。前三次修改是根據《國務院關於修改和廢止部分行政法規的決定》的要求進行的。隨著大眾時代的到來，以及推進雙循環、做強做大國內旅遊市場的要求，《條例》的修訂迫在眉睫。
中國旅行社協會秘書長孫認為，法律本身就具有滯後性。為適應經濟社會的不斷發展和旅遊形勢的變化，有必要對《條例》中壹些過時的條款進行修訂。隨著時間的推移，壹些條款正在制約旅行社行業的健康發展，影響新的旅遊業態的成長，如旅行社的質量保證。在當前形勢下，修訂《條例》具有現實需要和長遠意義。
北京市法學會旅遊法學研究會常務副會長兼秘書長孟凡哲分析，該條例曾在中國旅遊業發展中發揮過積極作用，但現在壹些規定已經過時。壹是在立法思路上，近年來旅遊消費需求不斷升級，旅遊業不斷變化，對立法提出了新的要求，需要更新和調整觀念；第二，在立法適應性上，雖然《條例》幾經修改，但基本內容沒有根本改變。旅遊市場的壹些頑疾已經常態化，原有的監管手段和方式與廣大人民群眾期待的高質量旅遊需求存在壹定差距。三是在立法效力上，根據國家治理體系和治理能力現代化的要求，條例個別條款與國務院全面推進“放開、管理、服務”的要求相脫離，存在壹些現實不便，需要進壹步修改完善。
可以說，結合近年來旅行社的發展和經營情況，條例的修訂應該不再是小修小補，而是對旅行社的經營業態、行業發展和市場培育進行重新審視和政策引導。
澄清和闡明:進壹步界定邊界、內涵和外延
針對未來如何準確修訂條例，指導思想和政策導向的“澄清和明確”尤為重要，需要進壹步明確和界定產業形態、整體面貌或邊界。
北京第二外國語學院教授厲新建建議，首先，條例需要與《旅遊法》更好地銜接，《旅遊法》對此已有明確規定。除非《條例》中有更詳細的規定，壹般不再重復。《條例》對旅行社業務的分類和規定應與《旅遊法》保持壹致。比如，條例只提到了國內旅遊業務、入境旅遊業務和出境旅遊業務，而《旅遊法》中的旅遊業務涉及國內旅遊、出境旅遊、邊境旅遊、入境旅遊和其他旅遊業務，分類不壹致。其次，由於旅遊服務的形式不再局限於傳統的旅行社模式，特別是網絡技術的發展和具有強大科技基因的非旅遊巨頭進入旅遊行業，極大地影響了旅遊服務行業的生態，對傳統的旅行社業務產生了巨大的沖擊。如果要更好地規範旅遊服務的市場秩序，約束的對象不應該僅限於旅行社。如何將類似的服務機構納入管理需要重新考慮，條例名稱也可以考慮重新調整。傳統的長途旅行和短途休閑消費，大眾團隊和小眾的旅行，旅遊世界和生活世界的邊界都在發生變化。特別是隨著短途、微旅遊的出現，傳統的遊客觀念將不壹定適應這些新變化，因此可以對《條例》的適用對象和相關定義進行優化。
孟凡哲認為，《條例》需要明確旅行社的概念。目前監管部門在查處非旅行社開展的旅行社業務時，沒有明確的執法依據。因此，有必要科學界定“旅行社業務”的邊界，以確保準確有效的執法。
北京市法學會旅遊法學研究會副秘書長李廣也認為，條例需要明確旅行社許可經營的邊界。目前《條例》對哪些業務只能由旅行社開展規定模糊，形成了法律漏洞，為壹些機構非法開展旅行社業務提供了操作空間。
上海春秋國際旅行社副總經理周表示，條例的修訂應明確自由行的模式。自由行是目前旅行社的主要業務之壹，但對於自由行的性質仍然沒有具體的定義和概念。因為自由行不是傳統的包價遊，而是壹種新的旅遊模式，應該改名。
蘇州國際旅行社相關負責人孫誌勇表示，長期以來，旅行社的業務已經不再是簡單的組團社和接團模式，而是早已從“橫向分工”體系發展到“縱向分工”和“橫向分工”相結合的階段。“組團社、地接社”的定義已經不符合旅遊市場的實際情況。旅遊市場上存在著大量的“批發”和“零售代理”的業務部門。“團地接”的概念更多體現在旅行社業務運營中的職能劃分上，“批發零售，委托代理”無處不在。
“旅行社業務日益多元化，從跟團遊到碎片化服務，從跟團遊到自由行、自駕遊、自助遊。新的旅遊業態不斷湧現，以跟團遊為主的傳統商業模式日益受到擠壓。文旅融合趨勢越來越明顯。公司名稱中不包含旅行社字樣的旅行社會越來越多，比如戶外、拓展、親子、教培、康樂、保健、療養等。孫誌勇表示，無論是“旅遊+”還是“+旅遊”，泛旅遊取代傳統旅遊的現象已經非常明顯，旅行社和遊客的定義在行業實踐中也發生了變化。希望條例的修訂能夠適應變化，做出壹些界定。
同時，孫誌勇也認為，旅行社與導遊的關系不僅僅是勞動合同關系，更是勞動合同關系，甚至有司法辦案法官將其判定為“合同”關系。目前旅遊市場導遊服務的主力軍是社會導遊，而不是旅行社從業導遊。條例要適應變化，明確旅行社和導遊的關系，有利於保護旅行社和導遊的合法權益。
松綁激活:落實“簡政放權、加強監管、改善服務”的要求，大力激發市場活力
彭誌凱認為，條例修改的基本原則是，按照國務院的要求，落實好、管理好、服務好，簡政放權、加強監管、改善服務。首先是行政許可的調整。為什麽旅行社要經營兩年才能申請出境遊資質？為什麽受理旅行社設立申請需要20個工作日？為什麽非要限制旅行社的服務網點從事招徠、咨詢以外的活動？二是管理條款的調整。文化和旅遊部已經開始開展旅行社質量保證金繳納方式試點，調整勢在必行。要增加對OTA在線業務的監管內容，明確旅行社經營單壹委托業務的責權利。根據2018國務院機構改革，對旅行社監管部門進行了調整。
事實上，當前的新冠肺炎疫情給旅行社的管理層提出了壹個現實問題，即企業在經營困難，尤其是行業困難時，應如何進行行業救濟，積極自救，爭取發展機會。
厲新建認為，目前的《規定》主要是監管政策，嚴重缺乏鼓勵性、扶持性和救濟性的規定，包括類似疫情造成整體困難後是否倒閉的規定，對重新進入市場和取得類似退出業務資格的效果不壹。現行的《條例》要求，妳必須有兩年的經營期，才能申請出境資格。國家希望大力發展入境旅遊，但對入境旅行社的激勵和扶持政策嚴重不足。旅行社的積極性主要在出境遊業務上，其利潤主要依賴於出境遊業務，這對旅行社行業的均衡有序發展極為不利，需要在法規中加以引導。新的金融保險和信用擔保工具使用不足，僅限於質量擔保和銀行利息等傳統方式，影響了旅行社的發展，可以進壹步優化。
李廣也認為，“旅行社質量保證金”、“旅行社責任險”、“必要的導遊”等要求會給旅行社帶來沈重的經營負擔。業內有很多抱怨和批評，需要通過修改條例來解決。另外，《規定》要求旅行社設立的法人組織形式必須是“法人”，有必要進行調整，可以擴展為“非法人組織”形式。比如旅行社可以以“合夥制”的形式成立。通過組織形式的多元化，為旅行社行業的創新轉型創造更好的制度條件。至於導遊、領隊、旅行社三者之間的關系，現行法規剛性約束了導遊和旅行社的執業行為，形成了導遊和旅行社之間畸形的雇傭關系，這也是壹系列行業弊病的成因。這壹規定的根源在於《旅遊法》。在《旅遊法》完全修訂之前，條例應當對其進行必要的修改。
周也認為，旅行社作為市場經濟的主體，如果有合理的理由，不侵犯旅遊者的合法權益，就應該有權自行定價；同時，在壹些特殊場合，因不可抗力或者為了維護旅遊者的合法權益，應當允許提供有償服務。《條例》的修訂應當有所體現。
周表示，旅行社許可經營的範圍應當在符合《旅遊法》規定的前提下確定。旅行社經營旅遊產品要多元化，不要設置太多限制，尤其是邊境遊。同時，應鼓勵旅行社開發創新的旅遊模式和產品。
中國旅行社協會法律工作委員會副主任、廣東威廉律師事務所律師閔淩波。j律師事務所，建議:首先，取消旅行社質量保證金制度，完善旅行社責任保險制度。質量保證體系已經不適應時代的發展。未來可以通過完善旅行社責任險來代替，比如提高人身傷亡賠償責任限額，更有利於保護遊客權益。而且在國家即將統壹城鄉居民賠償標準的形勢下，對旅行社責任險規定較高的賠償金額，有利於降低內陸和偏遠地區旅行社的經營風險。具體而言，建議刪除質量保證金條款，將《條例》第三十八條修改為:旅行社應當辦理旅行社責任保險，其中每人人身傷亡限額不低於人民幣654.38+0萬元。旅行社責任保險的具體方案由國務院旅遊行政主管部門會同國務院保險監督管理機構另行制定。第二，取消組長強制任命制度。不僅旅行社對旅行社必須指定領隊組織出境旅遊的規定意見很大，很多遊客也不理解。因此，出境旅遊強制安排導遊，增加了旅行社和遊客雙方的負擔，已經不符合當前旅遊形勢的需要。旅遊是普通的民事法律行為，只要旅遊者書面同意，不需要安排領隊，旅遊者的自主權應當得到尊重。具體而言，建議將《條例》第三十條修改為:旅行社組織境內內地居民出境旅遊的，應當安排領隊全程陪同旅遊團隊。但旅遊者持有個人旅遊簽證或簽註且旅遊者書面同意無需指定領隊的除外。
寬嚴相濟:提高門檻，積極優化完善，推動高質量發展。
彭誌凱表示，《條例》要建立黑名單制度，並與信用監管掛鉤。超範圍經營的，責令停業整頓，並處1至5倍罰款。出售、轉讓旅行社許可證的，吊銷旅行社業務經營許可證。對出租、出借旅行社許可證(承包、掛靠)的，涉及出境遊業務的，取消出境遊業務資格。對要求導遊、領隊承擔接待旅遊團隊相關費用的旅行社，要嚴厲處罰，並列入黑名單。
厲新建認為，零負團費現象必須治理，但旅行社的價格問題也需要與時俱進的判斷和監管。從市場競爭的角度來看，價格競爭是壹種重要手段，低於成本銷售產品並不壹定不可能，這涉及到企業競爭策略、商業模式、成本與價格倒掛是否屬於壹種持續現象等問題。如果價格長期持續低於成本，又沒有商業模式創新支撐，導致市場價格秩序混亂，就需要嚴格管控。因此，我們在價格監管方面應該謹慎和周到。
孟凡哲分析，應該通過修改條例來完善旅行社的組織架構。旅行社的組織形式不應局限於“法人”，應調整“必備導遊”的要求，提高導遊專業教育的門檻。同時，也需要規範旅行社的相關經營行為。《規定》需要優化完善旅行社委托，調整導遊自由執業限制，優化出境遊業務資質要求，加強違法信息發布監管。在旅行社不配合市場執法檢查的情況下，強化相對人配合檢查的義務。“《中國公民境外旅遊管理辦法》主要是規範出境旅行社組織公民出國旅遊的行為。建議將相關條款納入條例，同時廢止《辦法》。”
周認為，鑒於導遊的相對自由度，有旅遊團就上班，沒旅遊團就休息，而“簽訂勞動合同”的條款不僅增加了旅行社的成本，也限制了導遊作為自由職業者的靈活性。建議可以將《條例》的相關規定修改為:旅行社應當簽訂聘用合同，約束對方的義務，支付導遊、領隊工作期間約定的勞動報酬。
厲新建也認為，目前，傳統旅行社的業務受到嚴峻挑戰，生存空間進壹步縮小，這對旅行社的動態創新能力提出了新的要求。墻內外市場主體發展環境和監管政策的差異影響了兩類主體的市場競爭，不利於規範旅行社做大做強。要及時調整《條例》適用對象，科學推進監管擴容，提高監管能力動態優化，真正形成“市場有效、政府有為”的良性格局，促進行業更健康、更可持續、更高質量發展。