關鍵詞：治理；轉型；全球變革
改革開放30年來，快速推進的中國經濟和社會發展，不僅引起了中國社會結構和經濟結構的深刻變化，也使政府的管理從理念、制度到結構和方式都發生了根本性的轉變，出現了中國治理從舊到新的轉型。走向新的治理是當代各國公***治理轉型的必然結果，治理轉型作為公***治理領域發生的壹種系統化的、大規模的和帶有根本性的轉變過程，是壹場由多種因素引起的全球性運動。20 世紀80 年代以來，公***管理領域圍繞著加強政府能力和滿足公民意願展開了轟轟烈烈的全球性改革運動，其結果是公***管理發生了從政府管理到公***治理的轉型。探索更為有效的公***事務的“治理”模式，也成了20世紀80年代以來公***管理學研究的核心論域。這種探索將為中國的公***管理研究和正在發生的公***治理轉型提供某種可資借鑒的經驗和理論。
壹、背景：全球公***管理改革與治理轉型
在14世紀末就開始使用的“治理”，是與統治( government) 、管理(management)等政府活動聯系在壹起，主要用於與國家的公***事務相關的政治活動和管理活動。而今天，越來越多的公***管理研究者開始認同關於“治理”概念的新解釋：治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公***事務，以滿足公眾需求，實現最大化公***利益的過程。這壹定義主要是在“公***治理”的意義上使用的。它意味著： ( 1 )治理或者說公***治理與政府管理不同，主體並不是惟壹的，而是包括政府在內的各種公***和私人的機構； ( 2 )治理權威的運用並不像政府管理那樣，采用單壹的自上而下的強制性行政命令，而是上下互動、相互協商、彼此合作的方式； ( 3 )治理是對公***事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標也是多元的，但最終的目標是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，實現最大化公***利益。
傳統治理受到人類社會發展的挑戰，從而向現代“新”治理轉型，在西方國家是很早就發生的事。但治理得到國際社會的廣泛重視，還是在20世紀80年代以後，且有其特殊的背景，那就是全球性公***管理改革運動的興起。當代全球性公***管理改革運動發端於西方國家，肇始於20世紀80年代。進入20世紀80年代，西方國家之所以首先掀起公***管理改革，源於兩個基本原因：越來越大的財政壓力和公民對政府提供的公***服務普遍不滿。而改革的目的就在於“在公***支出中形成節余(經濟) ，改進公***服務的質量，使政府的運作更有效率，增加使選用和實施的政策變得有效的機會”。為實現這樣的目標，西方公***管理改革的基本內容包括三個方面： ( 1)社會、市場管理與政府職能的優化； ( 2)社會力量的利用和公***服務的社會化； ( 3 )政府內部的管理體制改革。
在20多年的公***管理改革過程中，西方各國形成了公***治理的新模式。按照澳大利亞學者歐文·休斯的說法， 20世紀80 年代中期以來，西方發達國家公***部門的管理方式已發生了變化，以官僚制為基礎的傳統行政管理模式正在轉變為壹種以市場為基礎的新公***管理模式。盡管這種模式有各種各樣的名稱，如“新公***管理”、“管理主義”、“企業化政府”、“後官僚體制模式”等，但它們都表示同壹種現象，即傳統的官僚制已被壹種以市場為基礎的模式所取代。
盡管對當代西方公***管理改革運動中出現的“新公***管理”模式還很難作出恰當的界定和全面的評價，但它意味著當代西方公***管理特別是政府管理的深刻變化，意味著公***治理的轉型，意味著傳統公***治理模式至少在西方國家的終結。而現代公***治理的發展，正如萊恩所言： 20世紀公***管理理論和實踐的變化使傳統的國家治理方式成為過時的東西，“新公***管理(NPM)是有關公***部門治理方式最新的理論範式變化” 。事實上，新公***管理的出現並不僅僅是公***管理理論範式的變化，也是實踐模式的革命。按照萊恩的說法，傳統的公***治理強調政治，強調公***管理與私人部門管理之間的區別，而在現代的公***治理中，公***部門的目標實現原則上與私人部門的目標實現沒有任何差異，都是通過契約制度，而契約中的提供者既可能是公***組織， 也可能是私人組織。
公***管理改革是全球性的，它在英國(開始於1979年撒切爾夫人登上首相寶座) 、美國(開始於1980年裏根當選總統) 、澳大利亞(開始於1983年) 、加拿大(開始於1984年馬爾羅尼總理執政) 、新西蘭(開始於1984年)等壹些西方國家首先發生後， 迅即席卷全球。無論是正處於經濟轉型的原蘇聯東歐國家，還是東亞新興工業化國家，以及處在現代化較低發展階段的非洲、拉丁美洲的壹大批發展中國家，都卷入了這場改革運動。雖然各國進行公***管理改革的具體原因不盡相同，有的是因為經濟危機或預算赤字如英國、美國、新西蘭等，有的是由於經濟危機伴隨政治領導變革如日本、韓國、烏幹達等，有的是期望達到歐盟要求的標準如匈牙利、希臘等，有的是期望達到國家開發組織要求的標準如馬爾代夫、肯尼亞、烏克蘭等，有的是因為民主轉型如格魯吉亞、贊比亞、南非、俄羅斯等，有的是期望效率更高如瑞士等， 所擁有的傳統公***管理模式的具體特征也很不相同，有如彼得斯所說的盎格魯—薩克遜模式、拿破侖模式、日耳曼模式、斯堪的納維亞模式、伊斯蘭模式、儒家模式、發展中國家的行政模式等七大模式， 但改革的總方向和主要措施是趨於壹致的，正如卡馬克對世界123 個國家的調查所顯示的：“各國的改革努力有非常相像之處”，換言之，“各國的改革運動存在全球仿效的特征”。不能否認，新的公***治理模式的出現也是全球性的。如果說20世紀初開始，世界各國政府普遍按照馬克斯·韋伯的官僚體制原則建立其公***治理模式，那麽20世紀末發生的全球公***管理改革，就意味著各國在爭相超越20世紀的官僚制模式，走向21世紀公***治理新境界。
二、社會轉型與治理轉型
當代公***治理的轉型表面上看是公***管理改革的產物，本質上則是經濟與社會轉型的結果。傳統的治理模式是壹種與工業社會、工業經濟時代的公***管理相適應的實踐模式，當人類社會由工業化社會向信息社會或後工業社會轉型的時候，傳統的公***治理模式必然會顯得越來越不適應，人類必須尋求壹種與新的信息社會、知識經濟相適應的公***治理模式。
轉型是事物從壹種運動型式向另壹種運動型式轉變的過渡過程。社會從壹種類型向另壹種類型轉變的過渡過程， 就稱為社會轉型。社會轉型是社會的“整體性發展，也是壹種特殊的結構性變動”， 其主體是社會結構， 其內容涉及到政治、經濟、社會等領域的各個方面，因而它也是許多學科關註的論域。社會學非常重視對社會結構轉型的研究，經濟學學科群中甚至產生了壹門被普遍認可的有明確含義的稱為“轉軌經濟學”的學科，專門研究從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程和規律。轉軌經濟學壹般都關註影響轉軌進程的經濟因素，而沒有對轉軌過程中的壹個基本要素即“政府的轉軌”給予足夠重視。 政府轉軌、治理轉型是經濟轉軌、社會轉型的伴生物或者說是其必要的組成部分，應當是政治學和公***管理學予以足夠關註的學術領域。
所謂治理轉型是公***治理領域發生的壹種系統化的、大規模的和帶有根本性的轉變過程。從這個意義上理解，治理轉型並不是什麽新事物。19世紀，西方國家工業化民主體制追求的是政府目標極少的“小政府模式”，而到19 世紀末，原有的那種中央權威極弱的“小政府模式”被徹底打破，因為這種政府已經無法應對工業化民主體制中出現的許多現實問題：工廠如雨後春筍般出現，城市以驚人的速度發展，整個新興產業正在孕育。這些新的現象引發了許多新的需求：大型運輸系統、鐵路和橋梁，大型的城市排水和供水系統以及普及教育的體制。
在原有政府模式無法滿足這些需求的時候，創造新型的公***管理模式，替代舊的小政府模式，也就成為必然。簡言之， 20世紀初韋伯式官僚制模式在西方國家的確立，是公***治理的壹次重大轉型。
官僚制是適應工業社會的公***管理模式，20世紀初，西方國家政府部門對官僚制的引入使公平行政和效率行政得以實現，並使組織結構優化，層級節制的組織結構使得官員和機構都必須接受嚴格的監督，這客觀上加強了對腐敗行為的控制。在專業化方面，曾經壹度由專業人員完整從事的工作被分割成了若幹細小的部分，更趨近壹個無縫隙的政府。而官僚組織的指揮系統大多采用統壹命令的方式，信息上下雙向傳輸快捷，有利於實現政府組織的充分整合。它與早期的治理模式相比是壹種進步。但是，到了20世紀70年代，官僚制的優點開始逐漸蛻變成了缺點：本位行政、低效行政和組織整合失靈， 官僚制開始受到懷疑，被宣布為壹種過了時的治理模式，“到了非改不可的地步” 。
人類社會發展具有了怎樣新的特點？ 公***治理為什麽必須發生新的轉型？
首先，就西方社會來說，後工業社會(或者說知識社會、信息社會)已經來臨。這壹新類型社會的基本特征是： ( 1)服務性經濟取代了制造業經濟，大多數勞動力不再從事農業或制造業，而是從事服務業，如貿易、金融、運輸、保健、娛樂、研究、教育和管理； (2)專業與技術人員階層處於主導地位； ( 3)理論知識處於中心地位，它是社會革新與制定政策的源泉； ( 4)對技術的發展進行規劃和控制，技術鑒定是可能的； (5)信息論、控制論、決策論、博弈論、效用論、線性規劃、計算機技術等新的“智能技術”成為制定決策的工具。其次，公***管理自身出現了危機。對政府和官僚的不信任在像美國這樣具有個人主義傳統的國家，可以說由來已久。美國人對他們的政府有兩種看法，認為他們有引以自豪的民主制度，但政客是腐敗的，政府的計劃是處理不當的。今天的美國公眾越來越普遍的看法是政府制造的問題比所解決的問題還要多，政府的政策與計劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質量。愈益顯得無能的政府導致了公***管理領域的危機。 作為傳統治理基礎的官僚制成為壹種過時、僵化和無效率的公***管理體制模式，有如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》壹書中所說：工業時代發展起來的官僚體制，專註於各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90 年代已不能有效地運轉了。在政府越來越無能、低效的時候，私人部門卻顯得很有效率，各種稱為“第三部門”的非營利、非政府組織在蓬勃興起、不斷壯大，並對社會作出了獨特的貢獻，承擔著許多在其他國家由政府機構來發揮的功能。危機的出現預示著“作為壹種可以接受的治理模式，傳統的治理已經死亡”， 新的比傳統治理更具現實性和生命力的治理模式即將來臨。
三、走向良好治理： 21世紀的公***治理
“市場失敗”和“政府失敗”是治理得以復興的重要原因，而治理也可能失效。在當代社會，公***事務治理的成效愈來愈依靠政府與公民、社會、企業之間相互影響和良性互動， 即“良好的治理”(或稱“善治”) 。良治或善治的基本要素包括合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效。
新的治理並沒有統壹的模式，走向“良好治理”是治理轉型的惟壹選擇，是21世紀公***治理所應追求的目標。21 世紀的公***治理會呈現怎樣的新景象？ 當代美國公***管理學界壹位多產的學者唐納德·凱特預言， 21世紀的公***治理必須有效解決公***治理中的諸多關鍵性問題和正在變得越來越重要的源源不斷的新問題，主要是： ( 1)向公眾提供更多的非傳統、非政府的服務。(2)更多的公***治理的權力分散到政府機構的較低層次，權力下放是政府改革的重要前提和重要內容。( 3)服務協調的負擔增加。過去以代理為基礎的改革的壹個主要副作用是政府提供的服務支離破碎、不成體系。21世紀的公***治理要求加強政府組織的能力，特別是與各種非政府組織的合作能力，從而使得政府和它提供的服務對市民來說更完美、更透明。(4)加強公***治理中的國際合作。成長中的全球化對21世紀的公***治理發生著更為重大的影響，它使公***治理確立這樣的原則：國家政府擁有自己的主權，但在重大國際問題上需要與國際組織和其他主權國家協商，而國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國、歐洲聯盟等國際組織必須小心地定義自身在全球公***治理中的新角色，並為更有效地扮演這樣的角色提升能力。(5)國家政府在公***治理中扮演新角色，並需要有新能力。權力下放和國際合作使公***治理中更多的政策性問題被移交給地方政府和國際性組織去解決了，在21世紀的公***治理中，政府仍將扮演重要角色，它需要重點解決至少五個核心問題：壹般防務和引領對外政策等作為國家主權識別性的基本職能、重新分配收入(這是低層次的政府不可能充分運作的) 、收集數據和推動信息流通、建立不同的政府職能部門與市民社會之間新的密切聯系合作的橋梁以確保公***服務的高效率、進行公眾需要的應付各種公***問題的戰略思考。
歐文·E·休斯預言，與20 世紀相比， 21世紀的公***治理可能會有以下幾方面的特征：(1)由於更為註意公***部門與私營部門之間的界限及改進二者之間的關系，公***服務將具有更多的市場導向性； ( 2)未來的行政將更有彈性； (3)政治性可能會增強，公***治理是政治過程的壹部分； (4)行政也可能有更多的參與性；(5)公務員現在比以往能力更強，這種情況還將繼續下去。
四、當代中國：轉軌國家的治理轉型
治理轉型並不是西方國家的專利。20 世紀的全球性公***管理改革運動波及到像中國這樣的發展中國家，從而也使當代中國的公***管理發生了從政府管理到公***治理的轉型。當代中國公***管理改革的發生及其引起的治理轉型不能簡單地被認為是西方治理轉型向全球擴散和示範的結果，它有自身獨特的背景和動力。1978年開始的改革開放，使中國處於從農業社會向工業社會、從計劃經濟向市場經濟的快速轉型時期，進入“轉軌國家”的行列。
在計劃經濟體制下，中國公***管理的主要特點和弊端是： ( 1 )全能政府。政府在整個社會中扮演著壹個高度集中化的資源配置者角色，壟斷了社會的所有資源，無所不包，無所不攬，而市場在資源配置中的基礎作用被排斥在外。(2)管制型、人治型、封閉式行政。全能政府在體制上的政府本位和官本位，使其在運行方式上主要通過內部會議、內部文件等進行封閉式管理，“紅頭文件”、領導批示而不是法律法規成為主要甚至惟壹的行政管理依據。其突出弊端是政府權力很少受到自下而上的監督和制約，也沒有明確的責任機制，各部門間職能交叉重疊。
1978年開始的改革，促進了中國經濟的持續快速增長，同時帶來了經濟結構和社會結構的急劇變動，引起了公***治理的轉型。這種轉型主要表現在： ( 1)政府的職能發生了很大的變化，政府的主要職能已不再集中在過去的政治統治或政治領導上面，而且放松了對經濟領域的過度幹預和嚴格控制，並逐步轉向社會的公***管理； (2)政府與社會、政府與公民呈現壹種新型關系。民間組織的數量越來越多，在提供各類公***商品以及從事公益事業和公***服務方面發揮的作用越來越重要，並且承擔了壹部分原來由政府承擔的職能； ( 3)政府的運作方式發生了很大的變化，法律在各個領域開始發揮作用，依法行政成為政府運作的基本要求；(4)政府的權力開始逐步下放，作為政府補充物的“單位”在基層社會公***事務管理中的作用也大為弱化，而社區的作用、社會的作用增大，福利單位化也被逐步建立的社會保障制度所替代； (5)職業化的公務員制度開始建立並得到逐步發展，專家和公眾在公***決策中的作用顯得越來越重要，專家咨詢制度、公民參與制度、社情民意反映制度、社會公示制度、社會聽證制度開始建立。
人類社會每前進壹步，都會向治理提出新的要求，都會推動治理除舊布新。治理轉型的動力，是推動治理更新形態、與社會發展進程相協調的方向變化的各種力量的合力。這種合力來自於治理本身和治理所處環境兩方面的變化，即治理轉型的動力由外部動力和內部動力兩部分構成。美國布魯金斯研究所客座高級研究員唐納德·凱特在解釋何以有眾多國家在幾乎相同的時間裏卷入全球公***管理改革運動，積極尋求相同的改革目標這壹事實發生的原因時，指出有四種不同的政治經濟力量在其中發揮著作用：政治的力量、社會的力量、經濟的力量、制度的力量。卡馬克認為，全球公***管理改革的動力在於全球經濟競爭、民主化、信息革命和政府自身的績效赤字。 這都包括了對外部動力和內部動力的分析。
治理轉型的外部動力包括政治、經濟、社會、人口和文化等多種動力。當代中國治理轉型的動力最重要的來自經濟體制的變化。我國在實現經濟體制轉軌的過程中，經濟領域的許多變化最終都反映到公***治理的結構和方式上。社會發展同樣是推動治理轉型的重要力量。已經發生的中國治理轉型的歷程，表明了社會發展和社會結構轉型對治理轉型的推動作用。中國社會發展中出現的許多問題，如社會治安問題、就業問題、汙染問題、社會不公問題等等，不僅沒有減輕，有些還有加劇的趨勢。這些問題的解決，都呼喚著政府治理職能的繼續調整，治理機制的進壹步變革。政治發展對治理轉型的推動力量是不可忽視的，它常常是較為直接和巨大的。經濟體制的變化帶來的社會利益結構變化導致了政治參與的擴大，造成政府決策出現了許多困境，也使中央與地方之間的矛盾有所發展。這都要求我國在政府治理中提高決策的民主化和科學化程度，提高政府的能力和效率。
中國治理轉型也有其內在動力。中國治理轉型的內在動力來自政府作用和能力不相適應導致低效無能的治理困境，來自政府角色需要重新定位帶來的政府與社會關系的重構，以及體制轉型時期政府治理行為失範而帶來的形象受損。
總之，當代中國治理轉型的動力是多方面的，這些動力目前仍然存在，有些動力甚至在加大，特別是經濟發展方式轉變和完善社會主義市場經濟體制的要求，以及以民主政治為目標的政治建設、以改善民生為重點的社會建設的全面推進，使中國公***管理體制的改革創新進入需要在實踐中尋求新突破的深層次攻堅階段，意味著中國治理轉型的腳步不僅不能停止，相反，必須加快。正在發生的中國公***治理轉型應該走怎樣的道路，至今“塵埃未定”，需要我們在實踐中去探索，更需要我們從理論上去尋求突破。研究肇始於西方國家公***管理改革運動的全球公***治理轉型規律，可以使我們從中得到某些領悟。