(壹)傳統東方社會的公共* * *管理職能
在東方傳統農業社會，自給自足的自然經濟形成了簡單的社會結構，生產生活的基本單位是家庭和由許多小家庭組成的村落。在這樣的社會中，國家對社會的管理，通過從中央到地方龐大而嚴密的官僚組織和強大的軍隊、警察，形成了“中央集權”和“王權”的管理。在統治集團的關系上，官僚、軍隊、警察對皇帝個人負責，地方對中央負責。國家與社會、政府與臣民的關系是:第壹，村莊成為不受政府系統直接控制的社會及其臣民的基層自治組織，政府不直接幹預村莊的生產和生活；另壹方面，村莊的分散性和封閉性使其不可能成為制約國家和政府行為的主體。第二，政府通過控制奴隸主和大地主集團來控制壹切臣民。政府對社會的管理表現為對奴隸主、地主、自耕農和商人的管理，不與奴隸和佃農直接接觸。這種管理模式體現在對民眾的管理職能上，形成了對社會中層(奴隸主和地主)的管理。第三，簡單的社會結構造成了社會公眾的管理職能單壹，主要是收稅、勞動和服兵役。
(二)傳統西方社會的公共管理職能
(1)古希臘。在這壹時期，公眾的管理職能具有以下特點:壹是政府職能和社會職能相互交織，導致社會事務的國家化和國家事務的社會化；二是由於社會與國家的相互滲透，縮小了政府特殊職能的範圍；第三，政府職能中的階級統治職能更多地被社會服務職能所取代；第四，政府松散的社會化服務特征使得國家無法構建壹個龐大的政府組織體系來控制社會。
②在古羅馬。這壹時期，由於特殊地理政治環境的影響以及軍事擴張和國內社會穩定的需要，公共管理職能中以階級統治職能和社會管理職能最為突出。
(3)封建時期。壹些西方國家在封建領主制下的公共管理職能體現了以下特點:壹是政府階級統治職能體現為分權和地方集權的雙重形式；二是政府的社會管理和社會服務職能大部分是地方化的，而中央政府的社會管理和社會服務職能十分有限；第三，政府管理過程中民主與專制相結合。
(4)地主制時期。在這壹時期，公眾的管理職能具有以下特點:壹是政府的階級統治職能和社會管理職能同時得到加強；二是政府的社會平衡職能以制度化的形式出現，即通過層級會議來平衡社會各方面的矛盾；第三，政府的社會服務職能是完全排他性的，只為統治階級服務。
二，現代西方國家公共管理職能的演變
(壹)自由資本主義時期政府的公共管理職能
按照亞當·斯密的觀點，這壹時期政府的公共管理職能體現了兩個特點:①對國家和社會扮演“守夜人”的角色。亞當·斯密認為，根據自然自由的體系，君主(即國家)只有三項義務:第壹，保護社會免受其他獨立社會的侵害；第二，盡可能地保護社會中的每壹個人免受社會中其他任何人的侵犯或壓迫；也就是說，要設立壹個莊嚴的司法機關；第三，建設和維護壹些公共事業和壹些公共設施。(2)堅持“最少的管理，最好的政府”的理念。經濟和社會的管理依靠“看不見的手”(市場)來調節和引導社會經濟和其他事業的發展，對社會經濟的幹預很少。
(二)壟斷資本主義時期，政府的公共* * *管理職能
二戰結束後，西方資本主義國家普遍把國家幹預經濟作為調節經濟活動的主要手段之壹。特別是20世紀50年代以來，許多西方國家實行國有化和經濟計劃，政府幹預經濟的各種措施此起彼伏。資本主義經濟在政府的強大作用下蓬勃發展了20年，被稱為資本主義世界經濟增長的“黃金時期”。這壹時期西方國家的公共管理職能主要體現為兩個特點:①政府的政治統治職能加強，獨裁鎮壓職能大大加強，民主職能弱化。(2)壟斷資本和國家權力緊密結合，政府的經濟職能和社會服務職能得到擴大和加強。
(三)新自由主義時期政府的公共* *管理職能。
西方資本主義國家在經歷了五六十年代的經濟繁榮後，進入70年代，特別是1973第壹次石油危機後，新的更復雜的經濟問題又出現了。所有西方發達國家無壹例外地同時出現了經濟停滯、高失業和高通脹交織並存的局面，進入了所謂的“滯脹”期。這種“滯脹”現象意味著“政府失靈”，使人們懷疑政府幹預和調節的功效，動搖了西方二十多年來主張政府幹預經濟的凱恩斯主義的理論寶座，主張減少政府幹預，實現經濟自由化。在這種背景下，新自由主義經濟學派應運而生。
(四)“第三條道路”時期政府的公共管理職能
如上所述，在新自由主義時期，西方資本主義國家為了發展經濟，積極轉變職能。然而，這種轉型並沒有完全擺脫“滯脹”的困境。到了80年代中後期，新自由主義在西方開始被忽視，很多國家加強了對國民經濟的幹預。20世紀90年代，新的經濟衰退來襲，西方政府面對衰退束手無策，新自由主義藥方已經失效，這讓他們意識到新的改革和調整是必要的。當今西方政府的公共管理職能體現出以下特點:①政府政治職能中的暴力職能相對弱化，而維護社會穩定的調節職能趨於強化。比如政府通過與各種利益集團和社會力量的妥協達到平衡，吸收民眾參與管理。(2)政府承擔了更多的經濟職能，並使之成為公共管理職能的重點。在這壹時期，西方資本主義國家綜合了自由市場經濟和政府幹預的特點，走向了政府和市場相結合的“混合”經濟。政府奉行“盡可能壹個市場，必要時壹個國家”的原則。在充分發揮“看不見的手”調節社會經濟發展的前提下，也強調用“有形的手”(政府)來彌補市場機制的不足。(3)政府的社會服務職能逐步擴大。政府研究解決就業、住房、交通、人口控制、環境保護、生態平衡等壹系列新的社會問題，以及壹些投資大、見效慢的社會公共事務，私人組織無力或不願承擔。
第三，中國公共管理職能的轉變與發展
(壹)公共管理職能轉變的原因* * *
(1)社會生產力的發展。這是公共管理職能轉變的根本原因。生產力是社會發展中最活躍的因素，它的不斷發展必然要求經濟基礎的變化。經濟基礎決定上層建築的規律，決定了公共管理職能必須隨著社會經濟關系的發展變化而發展變化。
(2)國家統治集團政治路線的變化。這是公眾管理職能轉變的直接原因。公共* * *管理職能代表了國家管理活動的基本方向。在階級社會中，國家的階級性質決定了公共* * *管理職能的性質，同時又通過公共* * *管理職能的履行表現出來。因此，國家統治集團的政治路線直接決定了公共管理職能的性質和內容。比如1978年十壹屆三中全會召開之前，國家統治集團的政治路線是以階級鬥爭為中心的，所以在公共管理職能方面加強了階級統治職能；此後，國家統治集團的政治路線轉變為以經濟建設為中心，從而加強了服務和社會管理的職能。因此，無論公共管理職能如何發展變化，包括職能方向的調整和職能系統內部因素的強弱，都必須與社會政治路線相統壹。
(3)各種社會客觀情況的綜合作用。這是公共管理職能轉變的社會環境因素。主要包括:①壹定歷史時期的社會政治思想。(2)社會公共事務數量增加，內容日益復雜。③社會科學文化水平和公民獨立意識的強弱。(4)公共管理主體的認識水平和管理經驗。(5)社會突發事件的出現。
(二)中國* * *公共管理職能轉變的歷史軌跡
1949 10 10月1，中華人民共和國宣告成立。當時由於國民經濟處於恢復階段，大規模的經濟建設尚未開始，當時國內外的階級鬥爭仍然尖銳，因此，政府的公共管理職能主要是政治統治。隨著政權的鞏固，隨著大規模經濟建設的發展，特別是隨著1956年農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造的結束，政府的管理職能體系迅速擴大，以1958年“壹院兩校”人民公社制度的普遍建立為標誌，最終形成了高度統壹、包羅萬象的計劃經濟管理模式。這種情況壹直持續到1978年的十壹屆三中全會，基本沒有實質性的變化。
十壹屆三中全會實現了撥亂反正，解放思想，把全國工作的重心轉移到經濟建設上來的偉大歷史任務。這場廣泛而深刻的革命，首當其沖的是政府公共管理職能的轉變，包括如何向政府和社會適當放權，讓社會充滿活力；如何改變公有制的實現形式，使國有企業成為獨立的經濟實體；如何實現社會資源的優化配置等。1980年8月，鄧小平同誌以其深刻的洞察力和高度的政府概括能力指出，各級政府管了很多不該管、管不了、管不了的事，這是我們官僚主義的壹個根源。鄧小平同誌的講話為我國政府公共管理職能的根本轉變奠定了堅實的理論基礎。1981年前左右，我國廣大農村陸續實行了家庭聯產承包責任制。1982之後，人民公社政社合壹體制以法律形式正式廢除，農村鄉鎮政府重塑，行政權力和生產經營權分離，是我國政府特別是鄉鎮政府公共職能轉變的重大突破。然後，改革從農村轉向城市。1984黨的十二屆三中全會通過了《中央關於經濟體制改革的決定》。此後，圍繞增強企業活力，積極開展企業改革試點；為了打破條塊分割，擴大中心城市的經濟管理權限，對原有高度集中統壹的計劃經濟管理體制進行壹次重大改革和調整。1987年召開的黨的十三大，明確提出了轉變職能、加強宏觀管理、減少直接控制的方針，導致了改革的深化。1992年，社會主義市場經濟理論確立，使中國開始了從計劃經濟向市場經濟的根本性轉變。經濟基礎的這壹系列變化，必然要求包括政府管理體制在內的整個上層建築與之相匹配、相適應，從而推動政府公共管理職能的調整和轉變。
(三)中國公共* * *管理職能內容的轉變
十壹屆三中全會以來，我國政府公共管理職能發生了壹系列變化，包括:職能重心的變化、職能模式的變化和職能關系的變化。
1.功能重心的變化
建國後，“左”的思想路線長期占據黨和國家的主導地位。近30年來，在對公眾的管理職能方面，壹直重視政治統治職能，忽視社會管理職能；比經濟建設更重視階級鬥爭。十壹屆三中全會後，國家的工作重心從“以階級鬥爭為中心”轉向以經濟建設為中心；過去強調政治統治的職能轉變為加強民主法制建設的職能。從而實現政府公共管理職能重心的根本轉變。
2.實現功能模式的轉變。
為了適應公共管理職能重心的變化，我國政府也改變了實現職能的方式。主要體現在:
(1)從運用行政手段到運用經濟手段。(2)從微觀管理和直接管理到宏觀管理和間接管理。(3)從重視計劃、排斥市場到計劃與市場有機結合。
3.功能關系的轉換
職能關系問題涉及到誰來行使什麽樣的職能以及管理主體之間的權責劃分。
(1)理順中央與地方、上下級政府之間的職能關系。
(2)理順政府內部各職能部門的關系。
(3)理順政企關系。
(4)理順政府與非政府組織的關系。