壹,裏弗賽德市議會——經理制的模式——美國基層民主自治的壹個案例
裏弗塞德是美國加州南部的壹個擁有25萬人口的中小城市.1953年該市根據新的城市憲章引進了議會——經理制.在這壹體制下,議會制訂城市法律和大政方針,市經理則行使城市日常行政管理權.美國這壹城市管理體制產生於20世紀初,1908年美國弗吉尼亞州的壹個小城市斯湯頓市任命了壹位總經理來指導該市的工作,成為這壹體制的發端.當時這壹體制就被人們歡呼為"市政改革的最新號角".目前美國大約有2500個城市實行這壹體制,加州最為普及,其98%的城市都實行這壹體制.
裏弗賽德市政府結構,產生及各自職責.
裏弗賽德市議會——經理制模式的政府架構由下表可以看出:市議會和市長是由選民選舉產生的,市經理則是由市議會任命的日常事務管理人員,他(或她)直接領導市各行政部門.
裏弗賽德市政府議會,市長和市經理的產生及職責:
(壹)市議會,市議會由各個選區4年交叉任期選舉產生的7個成員組成.每個議員分別從具有3萬多人口的選區中直接選舉產生.那7個議員並不是同時換屆的,這是為了保持議會成員的相對穩定性.作為立法機構,市議會制定法律並且確定管理城市許多活動的政策.議會接受來自市長,市經理,各種委員會和專門委員會以及公眾對特定立法的建議.每壹次立法都要聽取和考慮來自市民和組織的評論.議會通過年度預算並批準預算中的每壹項資金支出.公***工程的規劃和計劃書由市議會批準.
市議會任命市經理,市律師,市書記員以及市民委員會和專門委員會的各成員.議會從其成員中挑選出壹個代理市長,在市長的缺席的情況下主持市議會會議.
市議會常設委員會:市議會劃分為社區服務與青年,發展,金融,政府事務,公***安全,運輸和設施服務/土地使用/能源開發等7個委員會,創立這7個委員會旨在審議和分析城市政策和項目.每個委員會有3個議員參加,每個議員主持壹個委員會並供職於其他兩個,但市議會常設委員會只是市議會的咨詢機構而不是決策機構,市決策機構是由7個議員組成的市議會.所有委員會定期舉行會議,時間和地點列在每周市會議議事日程表上.所有會議都向公眾開放.
市議會是通過條例,決議和動議三個不同層次的會議行使市政管理的決策權的.
條例是由市憲章授權的議會制定的法律.條例對城市轄區的個人規定了總的和持久的規劃.條例由市議會會議提出但須經過二讀並在第二次會議上通過.通過後公開發表並在最後通過後30天生效.壹項條例只能由隨後的條例廢除或修正.
通過的決議可以表明議會的政策或指導特定類型的程序或行政行動.它只需要壹讀通過,可能被隨後的決議所改變.
動議通常表明對壹項程序或行政行動的多數同意.動議通常用於處理議程上的事務.當議會不準備采取明確的行動或當需要進壹步的研究或信息時,即在決策的條件不成熟時,議會可以把事情交給個人或小組研究.議會可以要求在將來議會會議上對研究進行匯報.
可見,即使是市議會的決策,也有條例,決議和動議三個層次之分,它們在市裏決策活動中起著不同的作用.市裏重大行政決策通常是由多數同意的行政動議進行的.這就意味著如果市政府決定某項市裏大事,只要通過簡單多數表決即可.
(二)市長:市長是市議會所有會議的主持官員,並在所有的進程中都有發言權.壹般說來市長並不投票.但除了緊急狀態或創議條例外,市長可以通過公告要求市議會在將來的會議上重新考慮任何事項.此外,在議會投票相等的情況下,市長可以投下打破平局的決定性壹票.市長是從全市範圍內選舉產生,每屆任期4年.
市長的職責包括:解釋政策,規劃和市政府需要人民做些什麽;通知人民政府或規劃方面任何重大的改變;在所有政策和公***關系事務上向市議會提出建議.
(三)市經理:由市議會任命的市經理是城市的首席行政官.他通過控制和引導市各部門實施法律和執行議會的政策.通過使用包括規劃,財政計劃和實施,人事管理和種種自動化體系在內的現代商業方式進行城市事務管理.此外,市經理會在立法,金融事務,資金改進和其他城市政策等方面向市議會提出建議.
二,裏弗賽德市議會—經理制運作的若幹特點
作為美國基層政府的壹種組織形式,裏弗賽德市議會—經理制的運作方式有著若幹鮮明的特點:
(壹)立法行政,兩權合壹.眾所周知,美國政府分為三個層級,即聯邦政府,州政府和地方政府(包括市政府).美國聯邦政府實行的是立法,行政和司法三權分立,州政府的結構亦大抵如此.
然而,作為美國基層政府的市政府與聯邦政府三權分立的模式迥然不同.該市政府與設在該市的11家法院不存在任何人事或財政方面的關系.當地的法院法官是由加州律師協會推薦並由州長任命的,法院是以縣(裏弗賽德縣)為單位處理法律事宜的,其經費由州政府提供.而聯邦法院則由聯邦政府負責,與州和地方政府沒有任何關系.從中可以看到美國司法體制不存在任何地方保護主義得以產生的財政或人事基礎.從中也可以看出作為壹個基層政府,裏弗賽德市是不具備司法權的.
但是,裏弗賽德市市政府體制並不是簡單拷貝美國聯邦政府三權分立的政治體制.這反映在裏弗賽德市議會—經理制的政府體制與聯邦政府是迥然不同的.所謂市議會—經理體制,簡單地說就是作為立法機構的市議會制定法律並且對市政府大政方針進行決策,而城市的日常行政事務管理權則由市議會聘用的首席行政官——市經理行使.在這裏,立法權和行政權是統壹的,表現在兩個方面.壹是市議會本身不僅是立法機構,有權制訂對城市轄區內的個人規定的總和和持久的行為準則的條例,而且是市政府的決策機構,有權決定市裏的任何重大事項,包括公***工程,批準預算等等.二是雖然市議會不直接管理城市的日常事務,但市政府日常事務管理者市經理由其聘用並對其負責表明,市議會還是要對市政府日常經營管理負最後責任的.
作為美國基層政府,裏弗賽德市議會——經理制是壹種立法權和行政決策權相統壹的體制.這壹組織形式有著合理的依據:首先是基層政府處理事務畢竟與聯邦政府有著範圍上的不同.美國全國有憲法和聯邦法律,州有州憲法和州法律,而這些憲法和法律是基層政府首先必須遵守的.這樣留給基層政府——市政府——為其轄區制定法律的余地顯然比較有限.因此,由選民選舉產生的市議會不僅可以為轄區制定法律,也有時間和精力對市政管理的任何重大事務行使決策權.由於法院系統不在市政府職責範圍之內,市政府體制不簡單拷貝聯邦政府模式就成為合乎邏輯的事情.
(二)地方政府,高度自治.美國政治制度的壹個基本特征是權力高度分散.美國是壹個由50個州組成的聯邦制國家,美國聯邦制的壹個特點是除了聯邦憲法明確賦予聯邦政府的權力外,其他壹切權力均由各州享有.但美國各州則實行單壹制,從理論上說州以下的市縣等基層政府都是州政府的代理機構,州議會有權解散或合並任何壹個地方政府.但實際上,地方政府壹般都十分穩定,不會隨便變動.聯邦,州和地方政府都是由選民選舉產生的,具有自身職責範圍內的權力,並直接對選民負責.只有直接對選民負責的政府才能做到高度自治.壹個由上級任命,聽命於上級的政府並對上級負責的政府是無法保證地方自治的.
地方自治決定了美國基層政府有權在自己的範圍內處理事項.根據裏弗賽德市長加利福尼亞大學政治學教授羅納德·洛維裏奇的介紹,市政府主要有兩項職能:壹是向全市市民提供公***服務;壹是管理沖突,即在城市轄區內發生矛盾沖突時,政府要想方設法加以解決.具體來講就是:(壹)規劃.制訂城市發展的總體規劃,指導城市未來的發展.(二)發展.裏市政府從來不進行投資並擁有經營性企業.政府對經濟發展采取的措施是:經濟發展部門利用稅收優惠吸引和留住任何能使資源利用最大化而使總成本最小化的企業.城市再開發部門采取刺激措施鼓勵企業增長.該部門管理著總數達7000英畝的5個再開發項目區,並在這5個區內通過提供貸款,建築改進的補助和為抵消土地獲得和開發費用相關的成本的財產稅補償.勞動力培訓,市政府通過與裏弗賽德縣勞動力開發中心和裏市社區學院的協作,幫助雇主招募雇員,工作篩選和培訓.
(三)公***設施.市政府擁有水,電,公園與娛樂,圖書館,博物館,汙水處理,城市機場等公***設施,這些設施大都不能贏利或不應贏利,屬於公***服務範疇.市政府擁有這些公***設施就是為了更好地為市民提供服務,建立壹個服務設施齊全和適宜居住的環境.市政府在這些部門發揮作用顯然是彌補了市場經濟的不足.需要指出的是:在美國加州,大部分水電設施都已經私有化了,但裏市依然擁有水電公***設施,當地官員把它作為該市的優勢之壹.因為該市電費要比投資者擁有的公司平均低30%至60%,而水費比鄰近轄區平均低50%.這種較為低廉的水電費自然有利於吸引投資者和外來人口,並降低當地市民的生活費用.(四)公***安全.維護治安和公***安全是市政府責無旁貸的義務,警察和消防是裏市政府提供服務的重要內容之壹.在該市2642名公務人員中,60%是警察和火警.可見,警察和消防部門在美國城市政府中占有著極為重要的地位.凡是有公眾聚會的地方,就有幾個警察在場維持秩序,防止出現意外安全情況.
當然,說美國裏弗賽德市政府高度自治,並不意味著美國聯邦政府和加州政府完全不能介入當地事務.如果該市出現動亂,重大災害或事故,加州政府就有權宣布該市處於緊急狀態而直接介入處理,甚至聯邦政府也有權介入.在日常情況下,該市確有權處理自身的事務的.
(三)民選議員,地位平等.作為民意代表的7個市議會議員之間的政治地位完全平等,他們之間並未有誰是第壹第二甚至也沒有資歷深淺的區別.這是因為每個議員都是由有3萬多人口的選區選民直接選舉出來的,都是3萬多市民的民意代表,他們理當具有平等的代表權.裏弗賽德市議會壹切重大事項都必須由市議會議員投票決定,主持會議的市長也沒有最終的拍板權,任何壹個議員也不具有這權力.裏弗賽德市議會多數決定的制度是民主制度的要求,同時這套體制也確實能夠保證多數決定的民主原則.這種多數決定的議會體制顯然要優於強調第壹把手具有最終拍板的體制,盡管根據多數做出決定的議會也會犯錯誤.但根據多數進行決策的體制壹般說來能夠更多的發揮多數人的才幹和智慧,因而是壹種科學合理的制度安排.
(四)決策執行,相對分離.在裏弗賽德市議會—經理制的政府體制內,市政府重大事務決策權屬於議會,市議會向全體市民負責.而市政府的執行—政府日常事務則由市議會聘任的市經理負責.這就是決策與執行相分離的政府體制.
這種決策與執行相分離的體制的首要特征是政府決策權與執行權分屬兩套班子所有.民選議會負責全市重大事務,對全市重大事務以投票表決方式行使決策權.但市議會本身則不負責市政府的日常管理工作,市政府日常管理工作則由市經理具體負責.而市經理則對市議會負責.壹言以蔽之,市議會是決策者,市經理是執行者.這裏應該註意的是:壹是市經理有權在自己職責範圍內處理政府日常事務,而不必事事請示市議會;二是市經理雖由市議會聘任,市經理必須執行市議會的決策,但市議員個人卻不是市經理的頂頭上司,無權對市經理日常工作發號施令;三是市議會有權隨時解聘市經理.
決策與執行相對分離的市政府制度是壹種較為合理的政府制度,有利於政府內部的合理分工,市議會與市經理分別在決策與執行兩個領域內各司其職,政府職能也實現了社會化的分工.這樣,市議會有時間傾聽選民意見,集中精力對全市重大事務進行思考和決策,而市經理則可以集中精力解決市政府面臨的眾多日常事務.
(五)民主科學,並行不悖.現代政府體制必須做到科學與民主兩個方面兼顧//