壹、中國產業結構政策績效分析
中國的產業結構政策始於第壹個五年計劃時期，當時中國基本上沿襲了蘇聯模式，選擇了優先發展重工業的產業發展戰略。政府利用嚴格的價格管制、強制性命令等行政手段，優先將稀缺資源配置給重工業部門，導致重工業的迅速建立和發展。這是在當時惡劣的國際政治經濟背景下，符合歷史和邏輯的必然選擇，也為中國在短時間內建立完整的工業體系奠定了經濟和技術基礎。然而，重工業的超前發展也造成了產業結構的嚴重失衡，制約了中國經濟長期增長的速度和質量。
到20世紀70年代末，中國進入改革開放時期，產業結構失衡十分嚴重。為了糾正畸形的產業結構，協調各產業部門的發展，政府在改革農村經濟體制的同時，先後出臺了優先發展紡織業、促進“短期”基礎設施和基礎產業發展、限制“長期”加工業發展的政策。從這些政策實施的結果來看，促進農業和紡織業發展的政策取得了顯著成效。到1982，我國糧食和工業消費品長期供應短缺的局面得到根本改變；促進“短期”產業、抑制“長期”發展的政策效果非常有限。在整個80年代，雖然國家鼓勵對基礎設施和基礎工業的投資，並在資金、材料、能源、交通等方面給予支持，但基礎設施和基礎工業的發展始終滯後於國民經濟的發展，其“瓶頸”狀況沒有得到根本扭轉；相反，國家限制的產能過剩的加工業卻在以驚人的速度增長。
在產業結構失衡得到壹定程度緩解後，國家在繼續實施“促短限長”的結構調整政策的同時，開始關註產業結構的升級。在第七個五年計劃中，政府明確提出“重點發展知識密集型和技術密集型產品，努力開拓新的生產領域，有計劃地促進新興產業的形成和發展”，“用新技術改造傳統產業”。從第七個五年計劃的實施結果來看，結構性失衡仍然嚴重，新興產業的建立和傳統產業的技術改造進展十分緩慢，產業政策目標基本沒有實現，以至於第八個五年計劃的工業發展計劃與第七個五年計劃非常相似。20世紀90年代初，受鄧小平南巡講話的鼓舞，全國掀起了新壹輪投資熱潮。加工工業因其經濟技術特點成為主要投資領域，規模小、技術含量低的中小型加工企業迅速大量湧現。“八五”工業發展規劃不僅沒有落實，反而加劇了現有的產業結構失衡、產業層次低、分散的問題。在這種情況下，國家被迫使用行政手段對經濟進行全面調整，以實現國民經濟的“軟著陸”。
“九五”期間，中國成功實現了國民經濟的“軟著陸”，同時產業結構的調整和升級也取得了壹定的進展。突出表現為制造業中壹般加工業比重下降，而相對技術密集型產業比重上升，特別是技術密度高、具有高技術產業特征的醫藥制造業、電氣機械及器材制造業、電子及通信設備制造業比重顯著上升。從65438到0999，電子及通信設備制造業占制造業的比重已經達到8%。2000年，電子及通信設備制造業銷售收入比上年增長33.7%。在國家積極財政政策的推動下，基礎設施、通訊設施、交通條件也得到明顯改善；家用電器已經發展成為壹個具有國際競爭力的行業。產業結構調整升級的上述進展主要不是政府產業結構政策的結果，而是經濟運行形勢的變化和市場化改革取向的深化提高了市場機制的調節功能。壹方面，“九五”期間，我國經濟的基本態勢由需求不足轉變為需求過剩，商品普遍過剩，迫使企業調整生產結構，提升技術水平。另壹方面，經濟體制市場化改革的全面系統推進，增強了市場配置資源的基礎性作用。市場機制既可以對產業結構進行增量調整，也可以通過破產、兼並、合並等方式對存量進行調整，實現產業結構的重大快速調整。
“九五”期間的過剩經濟雖然為產業結構的調整和升級創造了良好的環境，但由於體制和政策因素的制約，第三產業的結構偏差並沒有得到有效的調整，第三產業的發展由於政策進入的限制還比較落後；“九五”期間，國家確定的主導產業(機械電子、汽車、化工、建築)得到了巨額財政資金和大量優惠政策的支持，但未能成長為具有國際競爭力的產業，在國民經濟中發揮應有的主導作用。主要原因是政府的過度保護政策(包括關稅、進入限制和高價格)使它們處於壟斷地位，缺乏競爭。此外，產業發展與科技發展的體制分離和科技開發應用的體制問題也制約著產業結構的快速升級。
從上述對改革開放以來我國產業結構政策績效的實證分析可以看出，產業結構政策(主要是調整農業、輕重結構的政策)除了在市場機制尚處於初級階段的改革開放初期效果顯著外，在其後的各個時期對結構調整和升級的促進作用都非常有限。產業結構政策實施20多年來，長期困擾中國的三大產業結構失衡問題沒有得到根本解決，強化“短期”產業、抑制“長期”產業的政策目標沒有實現，政府重點扶持的主導產業仍處於幼稚狀態，企業規模小、產業集中度低、技術升級慢等問題仍然大量存在。相反，那些未能得到政府支持和強力保護的產業，擺脫行政計劃的幹預，更早、更徹底地引入市場機制，卻往往發展迅速，穩步提高了產業集中度和國際競爭力。家電行業就是壹個典型的例子。事實上，產業結構政策的有效性不僅在國內有爭議，在國內外也有爭議。在以經濟奇跡著稱的日本，對產業政策在經濟發展中的作用仍有不同看法。壹些著名的日本經濟學家曾在完成壹個關於日本產業政策的研究項目後鄭重聲明:“所有參與這個項目的工作人員都認為，除了戰後初期有限的壹個短時期外，快速增長基本上是通過。.....甚至可以說，戰後主要時期的產業政策史就是私人企業的主動性和生命力，是壹個不斷否定政府控制直接幹預意圖的過程。”(註:小宮龍太郎等編。:日本產業政策，國際文化出版公司，1988版，第535頁。顯然，日本經濟學家的這壹結論與中國產業結構政策實踐的結果基本壹致。
有專家對中國產業結構政策失敗的原因進行了開創性的分析，認為政府不具備推動結構調整和升級的動力(中央政府和地方政府往往從自身利益出發制定和實施政策)和能力(政府無法判斷所選擇的產業結構政策的合理性並有效實施產業結構政策)是產業結構政策失敗的深層次原因。因此，在市場機制已經形成和完善的條件下，用市場機制配置資源、調整產業結構，取代政府的產業結構政策，是有效調整產業結構的基本途徑。
二、WTO背景下中國產業結構的政策取向
雖然改革開放後中國經濟經歷了不斷開放的過程，但中國的產業結構政策總體上仍是在封閉或準封閉的環境中實施的。如果說主要通過市場機制調整產業結構是中國市場化改革的內在要求和必然結果，那麽“入世”作為壹種外部強制因素，不僅進壹步強化了市場機制調整產業結構的功能，而且直接影響著中國產業結構的構成和資源在不同產業間的配置。
1.加入WTO對中國產業結構政策空間的影響。壹個國家實施產業結構政策主要有兩個工具:壹是管理貿易，包括通過關稅和非關稅壁壘限制同類商品的進口，通過財政補貼和政府出口信貸鼓勵出口；第二，優惠措施包括政府投資、優惠貸款、優先從政府支持的行業引進技術、進口原材料的外匯需求等。在相對封閉的經濟條件下或發達國家可以容忍的開放的經濟條件下，以美國為首的西方國家出於冷戰的需要，對日本、韓國、新加坡、臺灣省等國家和地區實行的政府主導的產業發展戰略，基本上采取了容忍和寬容的態度。上世紀80年代中國向西方開放，西方國家也是因為同樣的原因縱容中國。冷戰結束後，西方國家開始指責這些國家和地區不公平競爭，並以各種借口實施經濟制裁。壹個國家可以利用這兩個政策工具來調整產業結構，並取得壹定的效果。在發達國家不再寬容，轉而關註經濟競爭，要求嚴格執行WTO規則的今天，貿易管理、優惠措施等產業政策工具的運用將受到極大限制。從管理貿易的角度來看，WTO的壹系列規定基本上取消了各成員國的獨立貿易政策權。在WTO非歧視貿易原則的框架下，中國不可能用高關稅壁壘保護國內市場、主導產業和重點產業。各種非關稅保護也受到嚴格限制。沒有管理貿易政策的工具，以發展主導產業和重點產業為基本內容的產業結構政策在相當程度上無法實施。同樣，在WTO框架下，各種旨在扶持主導產業和重點產業的優惠措施也在相當程度上失去了實施的空間。由於WTO的國民待遇原則，要求各國政府對內外資企業壹視同仁。如果政府選擇行業內所有內外資企業作為扶持對象，不僅超出政府財政等資源的承受能力，也失去了扶持的意義。如果選擇壹些內資企業作為扶持對象，就違背了WTO的國民待遇原則。可見，入世極大地限制了產業結構政策的實施空間，使產業結構政策的效果大大減弱，歧視性和傾斜性的產業結構政策將趨於無效。入世對產業結構政策作用的弱化，意味著市場機制調節產業結構的作用增強，市場配置資源的主導地位確立。政府應盡快適應這壹變化，及時將政府的產業政策職能從直接培育產業轉向為產業合理布局創造有效、公平、透明的市場競爭環境。通過充分的市場競爭和反映生產要素相對稀缺性的市場價格的作用，可以增強產業的國際競爭力，促進產業結構的優化升級。
2.加入WTO後中國產業結構的變化趨勢。
(1)產業結構調整速度將加快。目前，發達國家已經進入後工業社會。在致力於發展高科技信息產業和第三產業的同時，逐步將技術相對落後的勞動密集型、資本密集型和技術密集型產業轉移到海外。新興工業化國家和地區在完成工業化後，也開始了產業結構的轉型和升級。他們在承接發達國家轉移的技術密集型產業的同時，也將壹些勞動密集型產業和資本密集型產業轉移到了其他發展中國家。當前，以發達國家為主導的全球產業結構大調整，必將有力地推動中國的產業結構調整。壹方面，中國日益完善的基礎設施、大量廉價高素質的勞動力和廣闊的市場，使中國日益成為外商投資和產業轉移的理想之地；另壹方面，加入世貿組織後，中國政府應履行對世貿組織的承諾，進壹步深化市場經濟體制改革，完善法律和制度環境，逐步取消外資企業在融資、銷售市場和經營領域的各種限制，使外資企業享受國民待遇。外資企業經營環境和條件的改善，將極大地促進外商投資的擴大，加速外國產業向中國轉移，從而引起中國產業結構的大規模調整。
(2)產業結構布局將發生重大變化。在經濟全球化的背景下，國際分工已經從簡單的國家間產業分工轉變為產業間分工和產業內分工並存。入世標誌著中國積極融入全球經濟，使中國不僅能夠根據自身的資源優勢參與國際產業分工，而且能夠深入國際(主要是跨國公司)產業組織生產，參與壹個整體處於劣勢但在產業鏈上仍具有比較優勢的產業的生產和競爭。因此，這種國際產業分工的變化必然導致中國產業結構布局出現明顯的等級制，不同技術水平的產業將在較長時期內並存。同時，參與國際更高層次產業內部的分工，也為中國產業結構的高級化演進奠定了技術和管理基礎。
(3)中國入世將使中國工業由平衡發展向非平衡發展轉變。加入世貿組織後，中國將向世界開放市場，同時贏得壹個更加開放的國際市場。國內市場和國際市場將融為壹體，其國內競爭力將直接體現在其國際競爭力上。在這種情況下，均衡發展所有工業部門，建立獨立完整的工業體系，既不必要，也不可能。因為在激烈的全球市場競爭中，資源劣勢的行業由於缺乏競爭優勢，很難有生存能力。如果盲目發展這些產業，勢必造成資源浪費，減緩經濟增長。相反，通過集中稀缺資源發展優勢產業，參與國際市場競爭，可以分享更多的國際分工利益，創造更多的社會剩余，積累更多的資本，為產業結構升級創造條件。因此，中國加入世貿組織不僅會加快中國產業結構的調整進程，而且客觀上確定了中國產業結構調整的方向。我國各產業的國際競爭力和資源優勢現狀* * *決定了勞動密集型產業和某些技能型勞動密集型產業目前在產業結構中的主體地位。
壹些學者在強調發展具有比較優勢的勞動密集型產業的同時，主張運用關稅、配額、出口補貼等貿易政策手段和信貸、補貼、稅收優惠等產業政策手段來保護和促進幼稚產業的發展。認為如果沒有國家的保護和支持，“即使未來資本積累到壹定程度，產業結構進壹步升級所需的資本密集型和技術密集型產業在國際寡頭壟斷市場面前也難以發展。”然而，這種觀點也有以下缺點。(1)誇大了產業結構政策的執行空間和政府執行產業政策的能力。如上所述，在相對封閉的經濟時期，政府實施產業結構政策的空間很大，但產業結構政策的績效微乎其微。加入WTO後，政府執行產業結構政策的能力受到WTO規則的極大限制，很難在壹個國家內部實施獨立的產業結構政策。政府更不可能主導產業結構的調整升級。(2)對資本積累重要性的認識有失偏頗。雖然資本積累不能自動導致產業結構的升級，但如果不建立壹個能夠最有效、最快速地積累資本的產業結構，就更不可能建立和發展需要大量資本支持的資本密集型和技術密集型產業。如果將稀缺的資本資源用於發展不具備比較優勢和國際競爭力的幼稚產業，不僅幼稚產業因缺乏盈利能力而影響資本的積累，優勢產業也會因可用資本的擠出而無法得到應有的發展，從而無法提供更多的剩余，產業結構的升級也會因資本積累不足而受阻。(3)對比較優勢產業戰略作用的認識存在偏差。在我國目前資源狀況的約束下，突出發展具有比較優勢的勞動密集型產業，不僅可以為產業結構升級提供資金支持，還可以提供技術和管理支持。因為比較優勢不僅存在於產業之間，也存在於資本密集型和技術密集型產業內部的產業鏈中。根據比較優勢原理，產業結構也可以形成技術水平不同的多層次產業結構。產業結構不會因為技術斷層的升級而受阻。也就是說，隨著資本、技術和管理經驗的積累，以及比較優勢的不斷變化，原有的競爭性產業或產業環節將被新的、更具競爭力的產業或產業環節所取代，產業結構將逐步向升級的方向演進。
基於以上原因，我們認為比較優勢戰略具有提高產業競爭力和產業結構升級的雙重功能，政府產業政策的作用主要是根據經濟增長過程中各種資源比較優勢的必然變化，促進產業結構的逐步升級。今後，除了少數關系國防安全的行業、存在“市場失靈”的公共產品、自然壟斷行業需要政府支持和幹預外，其他行業都要放在市場上。對於幼稚產業，國家不宜在入世緩沖期再次大規模動員稀缺的國內資本予以扶持，而應引入充分競爭的市場結構，促進幼稚產業在激烈的國內市場競爭中提高生存能力。如果壹些產業在關稅保護期結束後未能成長為具有國際競爭力的產業，就應該進行產業轉型，在市場上尋找並轉移到具有比較優勢和國際競爭力的產業部門。