首先，分析了傳統國家與政府關系的理論。
關於國家制度與政權的關系，中國學術界的觀點基本壹致。所謂國體，是指國家的階級性，即某壹階級的政治統治；所謂政權，是指政權的組織形式。兩者的關系是內容和形式。國家制度對政權起決定作用，政權對國家制度有壹定的反作用。理解壹個國家的關鍵是認清它的階級性。至於其政治形式，則是次要的，與大局無關。很多教材都以此為最終結論。高校法學試用教材《憲法學》寫道:“所謂國體，是指壹個國家的統治階級建立的關於國家性質和形式的制度。國家的本質，即社會各階級在國家中的地位，而國家形式主要是統治階級所采取的政權組織形式和國家結構。在國家體系中，國家的階級性質(政權的階段屬性)具有決定性的意義，它直接決定著國家政權的組織形式和國家結構的形式，決定著國家發展的大方向。因此，國家的本質是國家制度的核心。”(註:憲法學，第115頁，法學教材編輯部編，大眾出版社出版1983。)並寫道:“政治組織的形式與國家階級的性質密切相關。它們的關系是形式和內容的關系。政治組織形式從屬於國家階級性質，並決定政治組織形式。所謂政治組織形式，是從屬於並反映國家的階級性質的。並不意味著政治組織形式對於他們所隸屬和反映的國家來說只是壹個被動因素。反而對具有壹定階級性的國家起反作用，可以促進或阻礙它所隸屬和反映的國家的發展。”(註:同上，第160頁。)
這種重視民族階級本質，輕視政權形式的理論，不是中國學者發明的，而是從蘇聯學來的。列寧曾經說過:“雖然資產階級國家的形式極其繁復，但本質是壹個:所有這些國家，無論如何，歸根到底都必須是資產階級專政。”(註:《列寧選集》第3卷，第200頁。)
後來，斯大林做了進壹步的發展。他說:“蘇聯總的來說是最適合的群眾組織形式，但是我們不應該強調機關的形式，而應該指出階級內容，努力使群眾區分形式和內容。”(註:《斯大林全集》第3卷，第169頁。)
上述國家與政府關系理論雖然在某些方面有壹定的合理因素(見下文)，但其錯誤和缺陷是非常明顯的。
按照傳統理論，政治組織形式必須反映國家的階級性質，而國家制度的集中體現決定了政體“意味著壹個具有什麽階級性質的國家就有什麽相應的政治組織形式。”(註:憲法學，第160頁，法學教材編輯部編，大眾出版社出版1983。換句話說，在階段的性質和政治組織的形式之間有壹種必然的和固定的對應關系。這種觀念顯然不符合歷史事實。在古希臘，每個城邦所采取的政治權力並不相同。被馬克思稱為“古代最偉大的思想家”的亞裏士多德研究了158個城邦的憲法，並在此基礎上提出了自己的政權理論。當時雖然也是奴隸主統治，但已經有了* * *和政權。在雅典，由於它是從氏族內部的分裂直接發展起來的，與氏族社會後期的軍事民主傳統密切相關，又由於地處希臘南部海岸，商業貿易發展迅速，形成了工商業市民階層，他們對上層貴族推行的阻礙工商業發展的政策極為不滿，與下層階級聯手對抗專制制度。於是在公元前五世紀，雅典城邦出現了* * *和政權。其內容包括國家機關的組成、政治活動的原則、公民的權利和義務等等。此外，羅馬共和國出現在公元前四世紀和三世紀。封建國家中，出現過中世紀歐洲城市、波蘭等典型的* * *和政權。在西方的奴隸制和政治制度中，也有貴族和民主的區分。在資產階級國家，除了政府，還有君主立憲制。君主立憲制也不同於二元君主立憲制和議會制君主立憲制。在中國封建社會，雖然都是君主國，但不同時期的君主國也大相徑庭。從單相系統到多相系統，從多相系統到無相系統。
為什麽傳統理論和歷史事實會有這麽大的矛盾？根本原因是傳統理論劃分國家體制的標準不科學。以階級本質來劃分壹個國家的性質和制度，並不能解釋現實中各種政權的存在。在現代，如果用抽象的階級性理論來劃分國家制度，如果缺乏現實意義，很可能有很多弊端，往往會被人們利用，或作為標簽，或作為外殼，或作為蓋布。
在西方憲法學中，只有“政體”的理論，沒有“國體”的理論。如果壹定要堅持國體理論，那麽其在現代的劃分標準應該是民主還是專制，只有這樣才有現實意義。民主不僅是政權的形式，也是國家制度的內容。
如果壹個國家的性質是以民主和專制來劃分的，那麽應該重新認識國體和政體的關系。
如果從立法者的動機和價值目標的選擇來分析，政體是由國體主導的。也就是說，立法者要想最終建立壹個民主國家或專制國家，就必須選擇壹個與其動機和價值目標相適應的政體。在現實政治生活中，各國之所以選擇這樣或那樣的形式，是為了實現立法者的最終目的。比如，在立法者的心目中(而不是在他們的心目中)，要建立專制制度，就要選擇個人集權的政體。從這個意義上說，傳統理論有壹定的合理性。
但如果從現實制度上分析，政權決定國家制度是必然的，政權的意義絕不僅僅是反作用於國家制度。所謂現實制度中的政治制度決定國家制度，就是說壹個現實的國家是民主的還是專制的，根本上取決於它實行什麽樣的政治制度。換句話說，政體是判斷壹個國家性質的標準。我們永遠不要相信這樣的說教，壹個國家的性質取決於國家制度的規定。
在真正的政治生活中，在真正的憲法規範中，具有實際意義的是政體，而不是國家制度。這是因為:
首先，憲法本身意味著民主。為什麽會有憲法？憲法的功能是什麽？從憲法誕生的第壹天起，它就被設計來捍衛民主。資產階級是憲法的倡導者；資產階級憲法是在反對封建專制、建立資產階級民主制度的過程中產生的。毛澤東曾經有過這樣壹段正確的論述:“世界歷史上的憲政，無論是英、法、美還是蘇聯，都是在革命成功後頒布壹部根本法來承認它，這就是憲法。”(註:《毛澤東選集》第2卷，第693頁，1952版。)憲法和民主政治密不可分，有著天然的聯系。憲法要體現民主是不言而喻的，不用規定就很清楚。如果民主是壹種國家制度，那麽這種國家制度就不需要單獨表述，它自然居於政治制度之中。正因為如此，以美國憲法為代表的西方資產階級憲法中並沒有關於“國體”的專門規定。如果對國家制度作出特別規定，不僅是多余的，還可能讓人懷疑“此地無銀三百兩”。
第二，現代憲法的本意是代議制政府。現代憲法起源於歐洲。“從中世紀開始，英國就建立了代議制，確立了未經議會同意，國王不得征稅或立法的原則。英國人把這種代議制稱為自己國家獨壹無二的“憲法”。後來這種代議制在歐美許多國家普及，人們把規定代議制的法律稱為‘憲法’，意思是確認憲政的法律。”(註:憲法學，第20頁，法學教材編輯部編，人民出版社，1983版。)
第三，國家制度的規定是抽象的、原則性的，政權的規定是具體的、現實性的。抽象原則的規定不需要成本，任何優美動聽的詞語，任何人都可以隨意使用。現代沒有壹部標榜專制的憲法。中國歷史上的元稹憲法和國民黨憲法都標榜民主。但是，抽象的、原則性的規定並不能真正反映憲法的本質和國家的性質，而具體的、切實可行的政權規定才是關鍵的、本質的內容。因此，我們必須指出，傳統國家與政府關系理論的關鍵是用國家的抽象性掩蓋政府的具體作用，抹殺政府的決定性價值。
為了進壹步說明政權的決定性價值，有必要重新審視政權的定義和內涵。我們認為將政權定義為“政權的組織形式”過於簡單、膚淺和不科學。首先，政權只是政權的組織形式。似乎政權的性質是確定的，所以組織形式並沒有那麽重要，所以很容易把國家和政權的關系看成是內容和形式的關系。其次，這壹定義將制度限制在壹個機械和靜態的範圍內，缺乏動態的內涵。從世界各國的現實政治生活分析，政權的核心是規定國家權力的運行程序。因此，我們認為該制度可以定義如下:
政權是國家權力的組織體系及其運行程序。這個定義主要包含兩層含義:壹是國家權力的組織體系，主要明確國家權力是如何設置的，由哪些機構行使這些權力，每個機構行使哪些權力等等；第二，各種權力行使機構與國家權力運行動態過程的關系。
如果這個定義是合理的(或基本合理的)，那麽我們就可以清楚地看到，傳統理論存在著嚴重的缺陷和錯誤，其理論錯誤就在於它將程序視為壹種被動的形式，而忽視了權力運行程序的真正功能和價值。這種現象與中國學術界重實體、輕程序的錯誤傳統是壹致的。長期以來，我們往往把實體當作內容，把程序當作形式。這種傳統與現代法治的要求背道而馳。現代法治的主要標誌之壹是強調程序。沒有程序，就沒有法制，更談不上法治。因此，我國不少學者指出，把程序當作實體法的保障，就是把程序當作“工具”，這自然應該打破。而且，僅僅把程序看作具有獨立價值是不夠的，應該認識到程序具有優先價值。甚至有學者指出，21世紀是程序法時代。節目之所以如此重要，根本原因在於節目與選擇息息相關，不同的節目會有不同的選擇。“程序，從法理學的角度看，主要體現在按照壹定的順序、方式和步驟作出法律決定的過程中”(註:季衛東《法律程序的意義》，中國社會科學，第1993期，第1期。)。盧曼認為法律程序是壹個行為系統，程序意味著選擇。他說:“所謂程序，就是為法律決定的選擇而準備的相互行為體系。”(註:N·盧曼《法社會學》，日文譯本，彥博書店，1977版，第158頁。)
同樣，在國家與政權的關系中，從現實政治生活的角度來看，並不是國家優先於政權，而是政權優先於國家。不是國家決定政權，而是政權決定國家。不同的政權必然會“選擇”(即產生)不同的國家機構。選擇作為政權的權力運行程序，其本質是什麽？答案是:國家權力體現了多數人的意誌，權力掌握在多數人手中，或者說權力體現了少數人甚至個人的意誌，權力掌握在少數人甚至個人手中。這是舉國體制中最重要、最核心的選擇。正如列寧所說:“民主就是承認少數服從多數。”(註:《列寧選集》第3卷第214頁。)
總之，傳統的國家制度與政權關系理論在某些方面是合理的，但其劃分國家性質的標準是不科學的。在現代，缺乏現實意義；它用抽象的國家制度理論抹殺了政治制度的決定性價值；其理論上的第壹個錯誤是輕視法律程序的價值；在現實政治生活中，不是國體決定政體，而是政體決定國體。
第二，現代民主的象征
如果把國家的性質分為民主和專制兩類，那麽政體也可以相應地分為兩類，即分權政體和集權政體。換句話說，壹個政治制度分散的國家壹定是民主國家；壹個中央集權政治制度的國家必然是壹個專制國家。
相對完整的分權理論和實踐是近代才出現的。但需要註意的是，分權是人類社會管理經驗的總結，是被實踐反復證明的科學和真理。在西方，分權理論有著悠久的歷史，並在實踐中得到豐富和發展。在17世紀的英國，人們發現權力分立是壹個自由和優秀的政治制度的偉大秘密。對中國人來說，真正的分權理論雖然是舶來品，但在實踐中並非沒有萌芽。中國封建社會是專制社會，君主集權。君主擁有最高的立法、司法、行政和軍事權力。但壹些開明的政治家、思想家在實踐中逐漸認識到，把權力完全集中在君主身上是非常危險的，於是開始嘗試“分權”。在唐朝，皇帝控制詔令的權力受到嚴格限制。唐制，中書制於掌，門審於掌。制定法令是中書省的責任，皇帝不能自己制定法令。負責起草中書省制度的是中書舍人。中國書法家往往根據宰相給的“字頭”(即皇帝聖旨的要點)擬稿。值得註意的是，如果中書負責人認為前綴不合適，可以封回去，要求另加前綴。中書省起草制度草案後，提交下壹省審議。如果門下省有異議，可以封存，重新起草。沒有中書的命令，沒有門下的封鎖，皇帝是不能頒布合法的聖旨的。所以當武則天違反這種立法監督制度時，宰相劉Yī @ ①甚至可以批評:“叫什麽名字？”(註:《舊唐劉誌傳》)另外，政務大廳宰相聯席會議在制定法規的過程中也起著非常重要的作用。唐制，屬於皇帝制，需經府堂會議討論通過，宰相會簽，加蓋“中書門下印”後，方可頒布生效。皇帝不經過這個程序直接下達的命令，被認為是違反“故事”和制度的，下屬機關也不能認可。從這個意義上說，政務大廳總理聯席會議是監督該制度的最高機構。因此，唐代壹些皇帝違反上述立法制度，不得不使用“斜封墨”，即其詔令的封袋改為斜封，用墨汁而不是墨汁書寫“墨”字。雖然這也能說明命令沒有得到議會通過，沒有“中書門下之印”，請承認執行了，但畢竟不是光明正大的正當行為。雖然唐代的這些規定和制度並不是真正的“三權分立”，但是我們可以看到皇帝已經不能隨意頒布法律，立法權實際上已經由很多機關行使了。唐朝統治者之所以實行這壹制度，是為了總結歷代的立法經驗。其目的是確保法律反映“公意”。李世民說:“佛法不是壹個人的規律，而是世界的規律。”(註:貞觀政治家博覽會。因此，初唐政治的開明是與其科學的制度建議分不開的。
自從人類社會從政府中分離出來，政府和公民(人民)之間就產生了矛盾。這個矛盾主要表現在:壹是如何有效制約政府的管理權力，二是如何有效發揮政府的管理職能。解決這壹矛盾的最大標準是確保公民的“政治自由”或“主權在民”，而解決這壹矛盾的最佳政治制度是基於三權分立理論的政治制度。
上述結論在本世紀的近代得到了證實。
那麽，這種最佳政治制度的內容和本質是什麽呢？英國學者M·J·C·韋爾在《憲政與分權》壹書中對此做了精辟的闡述。
分權理論的第壹個要素是政府機構分為三類，即立法機關、執行機關和司法機關。這種機構劃分不僅“部分反映了分工和專業化的需要，而且部分反映了不同的價值應該反映在不同機構的程序中和代表不同利益的不同部門中的要求。”分權理論的這壹要求意義重大。它是“西方憲政整個格局的核心”，是與極權主義的分水嶺。“把權力分散到不同的決策中心，是極權主義和絕對主義的對立面。”“在極權國家，國家機器的每壹個方面都被視為黨組織的延伸和從屬。我們必須不斷努力防止國家機器的任何部分發展自己的利益，並在決策時產生壹定的程序自主權...極權國家的‘理想’是壹個單壹的無所不包的政府機構。”(註:M·J·C·威爾:《憲政與分權》，李肅譯，生活·讀書·新知三聯書店出版，1997，第14-15頁。)
權力下放理論的第二個要素是，政府有三個具體的“職能”，即立法、行政和司法職能。它認為，在任何情況下，所有政府管理“都需要履行三項不可或缺的職能，無論這些職能是由壹個人還是壹個團體來完成，也無論這些職能是由兩個或兩個以上的政府機構來分擔。”這其實是“壹個社會學的真理或規律”。(註:同上，第15頁。)應該區分政府的職能和任務。政府最基本的職能是立法、行政和司法，而政府的任務有很多，比如維護和平、修建道路、提供國防和控制貨幣。
分權理論的第三個要素是“人員分離”。它要求“政府的三個部門應由相當分離和不同的人組成，他們的成員不重疊。”將機構和職能分開是不夠的。"如果要保證自由，這些職能必須掌握在不同的人手中."如果政府是這樣構建的，“那麽政府的每壹個部門都將成為其他部門行使任意權力的制約因素，並且由於它僅限於行使自己的職能，政府部門將無法對其他部門行使不當的控制或影響。因此，政府行使管理人民的權力是有限制的，因為如果壹個部門想行使不正當的權力，這種企圖必將失敗。”(註:同上，第16-17頁。這壹因素的進壹步發展是引入“制衡”的思想，即賦予每個部門對其他部門行使某種直接控制的權力。實踐中就是授權壹個部門在其他部門行使職能的過程中發揮作用，比如賦予行政部門否決立法的權力，賦予立法部門彈劾的權力。
按照上述要素來構建政府，“每個部門都將是對其他部門的制約，沒有壹群人能夠控制國家的所有機器。”(註:同上，第12-13頁。這樣才能保證政治自由，排除專斷權力。這是分權理論的精髓。
第三，要註意改善中國目前的政權。
如前所述，我國存在著重視實體，忽視程序，重視國家制度，忽視政權的傳統，不太重視理論上對政權的研究和實踐中對政權的完善。這種傳統與市場經濟的發展和法治國家的建立極不相容。我認為，社會主義民主政治的建立和完善，基本上就是建立壹個符合現代民主要求的優秀政權。因此，重視完善我國現行政治制度是壹項緊迫的任務。這裏，有兩個思想理論問題首先應該引起高度重視。
首先是理想民主與現實民主的關系，以及紙面憲法與現實憲法的關系。1949 65438+10月1，在中華人民共和國的開國大典上，毛澤東同誌向全世界莊嚴宣告:“中國人民從此站起來了！”這無疑是壹個響徹雲霄的劃時代公告。同時，在* * *同壹綱領和《中華人民共和國憲法》中明確規定，壹切權力屬於人民。但是這些公告和規定讓很多人誤以為中國人民自然站起來了，權力自然屬於人民，民主自然形成了。事實上，這種認識帶有強烈的理想主義色彩。莊嚴的宣言，紙憲法的規定，國家制度的建立，都是思想的表達。觀念的表達並不意味著現實的確立。正如列寧所說，紙面憲法不能等同於實際憲法。從概念上講，我們確立了人民當家作主，但人民不可能自發地當家作主。必須有現實的制度，提供現實的途徑，保證人民當家作主。這些現實的制度和現實的方式，很多都來自於政治制度。梁啟超曾說，改變國體是革命的任務，還是陰謀家的事；改變政權是政治家和法學家的任務。因此，國家制度壹旦確立，就決不能滿足，而應以政治制度的完善為目標。只有這樣，概念上的民主才能成為現實中的民主。
二是正確理解資產階級政權知識和政權實踐。對政體的研究必然涉及資產階級政體理論和政體實踐，但實際上在很長壹段時間內成為禁區。其實，我們不必那麽害怕資產階級的政體理論和政體實踐，應該冷靜對待。我們要樹立壹種認識，社會管理也是壹門科學，這門科學的成果就是政治文化。政治文化當然會受到各種群體利益的影響和支配，但它必須包含許多反映社會管理壹般規律的科學和真理。因此，我們不能把政治文化理解為狹義的階級鬥爭科學，而主要是作為壹門科學。西方資產階級奉行的政體理論和政體，基本上是人類文明和智慧的結晶，絕不是資產階級的專屬產物。人類文明和智慧的結晶是全人類的財富，每個民族和國家都有權分享。人類文明本身是面向世界的，它對所有人壹視同仁。只要妳願意，它會為妳提供沒有味道的服務。如果妳固執的鄙視它，排斥它，拒絕它，它不僅不會感謝妳，還會嘲笑妳。
中國現行的政治制度是人民代表大會制度。憲法規定:“中國人民和國家的壹切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”幾十年來，人民代表大會制度在反映民意、參與國家和社會事務管理、行使政治權利等方面發揮了積極作用。但是，我們應該現實地看到，我國現有的政治制度與建設民主法治社會的要求還有很大差距，許多方面需要改進和完善。
由於我國* * *產黨是在長期戰爭環境中成長起來的等原因，我們黨歷來重視核心的作用，長期強調核心的作用。這壹傳統在特殊條件下發揮了積極作用。但也容易導致很多弊端，突出表現就是權力過度集中。這是我們政治生活中許多不正常現象的重要根源。關於這壹點，鄧小平同誌有過精辟的論述。他認為，權力過度集中是中國政治體制中最大、最重要的問題，政治體制改革首先要解決這個問題。他說:“權力過分集中的現象是，在加強黨的統壹領導的口號下，壹切權力都不恰當地、不加分析地集中在黨委，黨委的權力往往集中在少數幾個書記特別是第壹書記手裏，壹切都要他做主，最後拍板。黨的統壹領導往往變成個人領導。”(註:《鄧小平選集》(1975—1982)，第289—288頁。)
權力過度集中的弊端也在我國的政治體制中凸顯出來。
中國的全國人民代表大會是最高權力機構，不僅行使立法權，還產生行政機關和司法機關，並對其進行監督。但是誰來監督NPC呢？如果NPC行使權力不當，如何糾正？不受監督的機構容易腐敗。中國革命先行者孫中山先生在分析歐美國家三權分立時指出，歐美國家的議會既行使立法權，又行使監督權，往往導致議會專制。因此，他極力主張將監督權獨立出來，交給另壹個單獨的機構來行使。
從法理上講，政府(廣義)的權力來源於人民，由人民讓渡。人民讓渡的權力是為了有效行使主權。那麽，人民將他們的權力交給壹個機構來保障，還是交給幾個機構來保障呢？正確的選擇當然是後者而不是前者。因為如果割讓給壹個組織，如果這個組織不聽人民指揮，人民往往無能為力，吞下苦果；人民主權如果割讓給幾個機構互相監督制約，肯定會安全很多。
所以，中國現行政治體制的最大問題是缺乏權力制約。我們壹直只強調分工。分工當然是必要的，但分工和權力制約沒有必然聯系。雖然我們有立法機關、行政機關和司法機關以及相應機構的分工，但它們是不平等的。人大(NPC)淩駕於他人之上，NPC與行政機關、司法機關的關系是老子與兒子的關系。當然，這種單向的服從和監督關系無法形成制衡，也無法阻止壹群人甚至壹個人控制國家的所有機器。因此，建立權力制約機制是完善我國政治制度的重點。只有這樣，“中國人民的壹切權力屬於人民”才能真正得到制度保障。
2.現代國際法的主體不僅包括國家，還包括類似於國家的政治實體和由國家組成的國際組織。