國家信息中心宏觀經濟形勢課題組
？去產能？是中央經濟工作會議提出的？三去壹降壹補？五大殲滅戰的第壹個任務。目前我國產能明顯過剩，大量僵屍企業占用人、財等各種資源，成為經濟發展的掣肘？障礙？。2014年，我國整體工業產能利用率僅為78.7%，鋼鐵、煤炭、水泥、造船等多個行業已經陷入嚴重產能過剩。化解過剩產能要拓寬思路，優化激勵機制，加快破產清算案件審理，加大資金支持力度，嚴控新增產能，做好資產處置和人員安置兩個關鍵問題。
第壹，中國工業產能利用率總體處於過剩狀態。
改革開放以來，我國經濟社會快速發展，工業實力大幅增強。2010中國超越美國成為世界第壹制造業大國。目前，在世界500多種主要工業產品中，中國有220多種產品產量居世界第壹。
2014年，我國整體工業產能利用率約為78.7%，處於近四年來的較低水平，多個行業產能利用狀況堪憂。據相關統計，我國有19個制造業，7個行業產能利用率在79%以下，嚴重過剩。產能利用率低的行業範圍從鋼鐵、煤炭、水泥、電解鋁等傳統行業擴大到光伏、風電等新興行業。
按照國際通行標準，90%以上產能利用率不足，79%-90%正常，79%以下為產能過剩，75%以下為產能嚴重過剩。由此判斷，目前我國工業整體處於產能過剩狀態，部分行業已經嚴重過剩。
(1)鋼材
1996年，中國粗鋼產量突破65438+1億噸，首次成為世界第壹大產鋼國。此後，粗鋼產量持續增加。世界鋼鐵協會數據顯示，2014年，中國粗鋼產量達到8.227億噸，占世界總產量的50.0%，是日本粗鋼的7.4倍，美國的9.3倍，印度粗鋼的9.3倍。2015年中國粗鋼產量8.038億噸，同比下降2.3%，為近30年來首次下降。從產能利用程度來看，包括粗鋼在內的鋼鐵行業產能過剩從2011開始明顯加劇。據工信部統計，2015年，我國粗鋼產能利用率僅為67.0%，比2010年下降15個百分點，比全球平均水平低3個百分點左右，處於產能嚴重過剩狀態。
(2)煤
根據BP世界能源統計年鑒2015，2014年中國煤炭產量為38.7億噸，占世界總產量的46.9%，占世界總消費量的50.6%，居世界第壹。隨著我國經濟下行壓力不斷加大，大氣汙染防治和應對氣候變化越來越受到重視，煤炭行業發展面臨極其嚴峻的挑戰。國家統計局和海關數據顯示，2015年我國煤炭產量37億噸，同比減少17億噸；煤炭銷量351.3億噸，同比減少1.91億噸；全年煤炭凈進口654.38+0.99億噸，煤炭供需超過3.86億噸。中國煤炭工業協會數據顯示，截至2015年末，全國煤礦總產能57億噸，其中正常生產和改造煤礦39億噸，停產煤礦3.08億噸，新建、改擴建煤礦1496億噸，煤炭行業產能利用率進壹步下降至64.9%。中國煤礦大面積停產限產，西南地區70%-80%的煤礦停產。即使是在內蒙古鄂爾多斯[0.13%資金研報](600295，股吧)，資源賦存較好，煤質較高，開采成本較低的地方，也有壹半左右的煤礦已經停產。
(3)水泥
2014年，中國水泥產量24.8億噸，占世界總產量的59.8%。熟料產能占世界總產能的56%，比排名第二的印度高8倍左右，熟料產能比排名第二的印度高7倍左右。然而，宏觀經濟形勢已成為影響中國水泥行業發展的主要因素，尤其是固定資產投資的增長直接決定了水泥的總體需求。在經濟下行壓力較大的時期，水泥產能過剩問題更加突出。統計局數據顯示，2015年，全國規模以上水泥產量23.48億噸，同比增速4.9%，為25年來首次負增長。水泥總產能達到31.8億噸，產能利用率約為73.8%。由於行業新增投資增長較快，全行業產能過剩仍在加劇。中國水泥協會預測，如果在建和擬建項目全部建成，按照需求與產能之比，水泥產能利用率將進壹步降低至62.9%。
(4)平板玻璃
中國玻璃行業過剩的結構性特征非常明顯。普通浮法玻璃產能過剩，優質浮法玻璃比例低，只有35%，玻璃加工率只有40%，而世界平均水平在55%左右，發達國家達到80%以上，導致我國每年進口很多高科技玻璃產品。國家統計局數據顯示，2015年，我國平板玻璃產量7.39億標準箱，銷量5.25億標準箱，產量214萬標準箱。平板玻璃總產能達到654.38+0.87億重量箱，產能利用率僅為67.99%。中國建築[0.19%資金研報](601668，股吧)調查顯示，全年我國浮法玻璃生產線達到42條，行業停窯率由2016.3%上升至30。
(5)電解鋁
中國是世界上最大的電解鋁生產國和消費國。據國際鋁業協會統計，2014年，我國電解鋁產量約占世界總產量的52.1%，消費量占51%以上。然而，國內電解鋁產能嚴重過剩。201410000噸，產量比上年減少500萬噸，占總產能的12%以上，產能利用率約為75.4%。2015年主要鋁加工企業平均開工率降至77.4%，比2014年下降7.6個百分點。據有色金屬協會研究，截至2014年末，中國企業產能利用率為78.4%，低於全球電解鋁企業產能利用率4.2個百分點。
(6)造船業
2014年，中國造船完工量、新接訂單量和手持訂單量分別占世界的39.9%、46.5%和47.2%，是名副其實的世界造船大國。然而，在全球造船業動蕩調整的背景下，中國造船業產能過剩的壓力十分突出。據工信部統計，2015年，中國船舶工業三大指標兩降:全國造船完工量增長7.1%，新船訂單下降47.9%，手持船訂單下降12.3%，造船產能利用率不足70%，低於同期全球平均造船產能利用率6個百分點。中國船舶工業協會(600150)的調查顯示，由於國有船廠拿著軍令略好，大部分中小船廠開工率不到30%。我國具有競爭優勢的散貨船需求快速下降，而超大型原油船、超大型集裝箱船、液化天然氣船等雙高船型在整個市場需求結構中的比重明顯上升，需求的結構性變化加劇了工業產能的逃逸序列度。
(7)多晶矽
2008年金融危機後，在國內外不景氣的產業環境和歐美對中國光伏發起雙反調查的影響下，光伏上遊的多晶矽行業陷入需求減弱、產能過剩的局面。2012年全球多晶矽產能為42.9萬噸/年，而實際產量和需求僅為23.6萬噸和23萬噸，遠低於產能水平；同期，我國國內多晶矽產能為201萬噸，實際產量、進口量和需求量分別為6.3萬噸、8.2萬噸和654380+0.5萬噸，產能利用率僅為31.3%。可以說，國內多晶矽行業生產成本高導致市場競爭優勢不足，大量已建產能直接成為無效產能，造成產能嚴重過剩的怪現象，但每年有壹半以上的需求需要進口。2014以來，在國家政策支持下，光伏市場需求好轉，多晶矽產品價格上漲，多晶矽行業再次進入繁榮期。中國有色金屬[0.00%]協會數據顯示，2015年，國內多晶矽產量達到16.9萬噸，總產能約為18.5萬噸，全年產能利用率達到90.9%。因此，多晶矽行業是典型的階段性、結構性產能過剩行業，其產能利用率與光伏產業發展密切相關。
第二，過剩產能難以化解的多重原因
過剩產能難以化解的原因很多，既有國內外宏觀環境的影響，也有參與各方利益的影響，還有體制機制、管理方式、發展方式等深層次原因。
(壹)國內外需求減弱使得產能過剩的矛盾更加突出。
自2008年金融危機以來，全球經濟進入低增長階段。根據國際貨幣基金組織的數據，2000-2007年全球GDP年均增長4.5%，而危機後的2008-2015年全球GDP年均增速放緩至3.3%。中國企業面臨的外需明顯減弱。中國外貿出口增速從入世前十年的20%以上，下降到近幾年的個位數增長，甚至在2015年出現了2.8%的負增長。與此同時，國內宏觀經濟下行壓力加大。2012年全國GDP增速首次跌破8%，2015年首次跌破7%。國內市場需求持續疲軟，住房和汽車這兩大主導消費逐漸走出？黃金生長期？與之密切相關的鋼鐵、水泥、玻璃等行業產能過剩正在迅速加劇。
(二)產業政策執行不堅決，導致產能越來越多。
穩增長壓力下，部分淘汰落後產能政策不到位。比如鋼鐵行業，國家提出了2000萬噸的大鋼鐵項目，前提是必須淘汰2000萬噸甚至更多的落後小鋼鐵項目。這種？等排量？還是？遞減置換？在實際操作中，原則往往走樣，往往本該淘汰的小項目，通過壹些不規範的手段蒙混過關。最後小項目不關，大項目又建，導致產能越來越多。同時，國家對重大鋼鐵項目實行審批制，要求環評、土地、自有資金比例等規範管理，但在實踐中並未嚴格執行。
(三)地方政府對過剩產能的隱性保護阻礙了產能的削減
首先，產能過剩行業的企業是地方GDP的主要貢獻者，是保障就業的重要力量。在政績考核指標的壓力下，地方政府主動去產能的動力不足。其次，鋼鐵企業等重化工企業是地方政府收入的重要來源。最後，全國性的市場分割使得地方政府不同程度地采取地方保護主義來促進地方經濟的發展，保護地方大企業，尤其是很多產能過剩行業的國有企業，成為很多地方政府的被動選擇。
(四)銀行和企業缺乏主動性作為動力。
除了地方政府，銀行也不希望主動去產能，因為擔心去產能會導致壞賬，導致不良資產上升，侵蝕利潤。對於企業來說，行業虧損並不壹定意味著破產倒閉，熬過行業寒冬以維持市場地位是壹種競爭策略。同時，大量重化工業國有企業普遍缺乏預算硬約束，不根據市場情況主動調整生產決策，依靠政府過冬。削減產能成了壹句空話。
(五)市場機制沒有在資源配置中發揮基礎性作用。
資源要素市場化改革滯後，能源、資源、土地沒有按照其稀缺性和環境成本定價；能源稅費低、節能投入不足、環境治理不到位，再加上稅費減免不合理，造成能源行業、高耗能行業部分項目成本不能反映行業真實情況，項目利潤虛高。這種不完全成本刺激了投資的盲目性，再加上混亂的市場秩序和無序的競爭，最終的結果就是優勝劣汰，扭曲了市場對資源的配置。
第三，做好兩個關鍵問題:資產處置和人員安置
化解過剩產能是今年的中心經濟工作？五場殲滅戰？我們的首要任務是拓寬思路，優化激勵機制，加快破產清算案件審理，加大資金支持力度，嚴控新增產能，做好資產處置和人員安置兩個關鍵問題。
(壹)單獨制定政策，做好產能審批。
首先，針對不同類型的產能過剩采取不同的政策。對於鋼鐵、煤炭等絕對過剩的行業，要堅決控制源頭，嚴格執行計劃，堅決淘汰落後，提高門檻，用不同的水價、電價迫使其退出市場，提高環保標準。對於脫困序列中的玻璃、造船等行業，要通過技術創新加快產品結構升級，集中力量發展高端產品。第二，停止審批新增產能，禁止？未經批準而建？。原則上停止新增產能過剩行業、新增產能技術改造和核電增容項目的審批。同時，加快修訂產能過剩行業環保節能標準。要符合環保節能等新技術標準？未經批準而建？項目，允許其生產；對於達不到新技術標準的？未經批準而建？根據實際情況對工程進行責令停止施工、處罰和責令恢復原狀。
(二)提高處置過剩產能所需資金的安全性。
壹是設立中央專項基金。中央財政設立專項財政資金，補貼地方政府和企業化解過剩產能所需資金。壹方面，補貼過剩產能資產處置；另壹方面用於幫助解決企業退出後的人員分流安置問題。專項資金主要根據各省市需要化解的過剩產能總量，按照多化解多補助的原則進行分配。二是允許地方政府發行長期債券。在資產處置方面，除中央專項基金外，允許地方政府設立轉型基金，對過剩行業進行減產。資金來源於發行長期專項債券，債券發行額度根據相關省市減產規模確定。省級政府發行債券並償還，中央財政給予貼息補助。在資金使用上，給予地方政府更大的自主權和創新空間。
(三)完善企業剩余資產的處置。
首先，有序證券化將逐步化解不良資產風險。支持金融機構核銷壞賬和處置抵債資產，完善不良資產批量轉讓，幫助銀行通過現有或新設資產管理公司剝離產能過剩企業帶來的不良資產，打包管理不良資產，再通過有序證券化逐步化解金融風險。二是發揮金融市場的作用，促進企業兼並重組。壹方面，通過？債轉股？支持銀行參與並購。倡導並允許銀行牽頭銀團貸款參與企業並購，實現並購後企業對銀行負債轉化為銀行對企業股份，減輕不良貸款給銀行帶來的經營壓力。同時，支持和鼓勵保險資金等社會資本參與企業並購。另壹方面，發揮資本市場作用，鼓勵證券公司開展並購重組融資業務，各類財務投資者可以通過設立股權投資基金、產業投資基金、並購基金等形式參與並購重組。
(四)妥善安置產能過剩企業下崗職工
人員安置方面，從？去產能？預留固定比例的財政專項資金用於定向安排；對承擔職工再就業的企業，中央專項基金和地方過剩產業減量轉化基金按壹定比例給予相應的財政獎勵和政策傾斜；對下崗職工，免費提供再就業職業技能培訓；配合國有企業改革，將債務重組退出的國有資本充實到社保基金賬戶，穩步適度增加失業人員社保資金供給。
(五)減少非市場因素在過剩產能處置中的影響。
壹是加快審理企業破產清算案件。依法清理？僵屍企業？充分發揮企業清算程序和破產程序在淘汰落後企業和落後產能中的法律功能，依法審理破產清算案件，引導和督促市場主體有序退出。二是規範政府行為。取消政府對市場的不當幹預和各種形式的保護，特別是堅決取消地方政府在土地使用、銀行資金使用等方面對產能過剩企業的隱性補貼和優惠，促進各類企業公平參與市場競爭；依法加強資產負債處置和職工安置，解決兼並重組和產能退出。
(6)加快實施“走出去”戰略。
第壹，鞏固和擴大國際市場。鼓勵企業積極參與各類貿易促進活動，創新國際貿易方式。拓展對外工程承包領域，提高對外承包工程質量和效益，積極承接重大基礎設施和大型工業、能源、通信、礦產資源開發等項目，促進國內技術、設備、產品、標準和服務出口，培育我國國際品牌。二是擴大對外投資合作。通過各種方式鼓勵優勢企業？出門？優化制造業區域布局，加強裝備制造和國際產能合作。第三是借錢？壹帶壹路？策略。瞄準？在這附近嗎？蒙古、哈薩克斯坦等沿線國家。壹路？泰國、印尼、越南、印度等沿線國家將實現陸海壹體化，實現城市道路交通系統與附近沿海港口的連接，為產能過剩行業開展貿易投資提供良好的交通網絡等基礎條件。(執筆:鄒言外之意)