此文原載《國土資源情報》2005年第2期
綜觀各國自然資源管理，大致經歷了由被動的、“後發性”的、解決糾紛式的管理，到逐步理性，逐步進入主動、“先導性”的科學與法制管理。盡管各國存在著經濟社會發展水平參差不齊，制度選擇的差異，但對資源的管理都是相當重視的，都設有專門部門、機構，管理壹類或幾類自然資源。本文在考察分析部分國家資源管理機構的設置、職能的履行和演進趨勢的基礎上，提出了自然資源管理的三種模式，即集中、相對集中和分散管理；為了深入了解某種資源的管理，這裏選擇了土地、礦產、海洋、森林資源作較具體的分析，部分國家涉及了水、草原資源管理問題。
1 國外自然資源管理模式
綜合考察各國自然資源管理，由於各種資源本身的差異、各國管理制度和發展水平的不同，在資源管理方式上很難找到完全相同的國家。也就是說，無論哪類國家，既找不到絕對集中管理各種自然資源的國家，也找不到完全分散管理各種自然資源的國家。因此，本文所提的集中與分散管理模式都是相對的。
1.1 集中管理模式及其特征
集中管理模式是將土地、礦產、海洋、森林等主要資源由中央政府的壹個部門統壹綜合、協調管理，如美國、加拿大、俄羅斯等國家實行的是集中管理模式。美國的土地、礦產、森林（部分）由內政部集中統壹管理；加拿大的礦產、森林、土地（部分）由自然資源部集中統壹管理；俄羅斯的礦產、海洋、環境等統壹歸自然資源部管理。
集中管理模式的特征表現為：
（1）過程的漸進性。這與對各種自然資源的認識和利用程度有關。在人類歷史發展的初期，即使近代的大部分時期，由於生存在地球上的人較少，處於人少資源豐富的狀態下，人類對自然的索取十分有限，表現為資源的取之不盡，用之不竭，可以無限制地利用。隨著社會的進步、人口的增加，人與自然的平衡被逐步打破，需要對某些短缺資源的使用加以控制和配置管理，而短缺資源的種類還會隨著社會需求的不斷擴大而增加，為降低社會對資源管理的成本，提高管理的效率，實行集中管理成為必然。另外，各種資源之間有著內在的聯系，如森林生長在土地上，礦產埋藏在地下，顯然森林的養育、采伐等管理活動離不開土地的管理；礦產的開發不依土地的占有、使用為前提也無從談起。因此，各種資源的協調、綜合管理逐步走向集中是大勢所趨。
（2）資源的充足性。資源開發在本國的出口創匯、增加就業、穩定經濟等方面占有重要地位。如美國的天然氣、銅、鋅礦產量居世界首位，煤產量居世界第二位，石油產量居世界第三位，鐵礦石、鉀鹽、磷酸鹽、硫磺等礦物儲量均居世界前列，其他礦產有鉛、鉬、鈾、鋁礬土、金、汞、鎳、碳酸鉀、銀、鎢、鋁、秘等。又如加拿大，也是世界上最大的礦產品出口國之壹，其產品的80%用於出口，豐富的礦產包括金、銀、銅、鈾、石油、天然氣、煤等60余種；在自然資源產業直接就業人數達到96.9萬，相關間接服務人員也有97萬。自然資源產業投資占到全國新增投資的24%。正因為資源開發利用在國民經濟中的重要作用，政府對資源管理部門特別重視，要求集中多方面力量協調各種關系。
（3）體制的適應性。指的是國有資源所有權、處置權和管理權基本壹致的管理體制。集中管理的是國有部分資源。美國和加拿大的土地、礦產、森林等資源所有權分屬聯邦政府、省（州）政府和私人所有，處置權和管理權也分別在三個主體。當然，起主導作用的仍是聯邦和省政府，私人處於從屬地位。
（4）發展的帶動性。包括經濟發展、工業水平和調查技術水平的提高。經濟發展加大了資源的需求規模和種類，工業化水平的提高為資源的綜合利用和多類資源的綜合效益發揮奠定了基礎，資源調查技術的提高為全面了解資源情況、信息化服務等提供了條件。另外，市場化水平和社會組織的健全也是這類國家的***同特點。
1.2 相對集中管理模式及其特征
相對集中管理模式是指中央政府部委以下的二級機構管理或少數專門的中央政府部委對土地、礦產、海洋、森林、水等主要資源的管理，以英國、法國、德國、日本等國較為典型。如法國的能源和其他礦產由經濟、財政和工業部統壹管理，地產由稅務總局的地產管理局統壹管理，海洋資源由法國海洋國務秘書處集中管理（宋國明，“法國國土資源管理與產業管理的方式”，《國土資源情報》，2004年第2期）。在德國，與自然資源管理相關的部門包括財政部、司法部、環境保護部、經濟技術部、消費者保護食品和農業部、經濟合作與發展部；聯邦機構未設單獨的內閣級資源管理機構，土地、礦產、海洋、水等資源管理機構設在相關部內的司局或部門（付慶雲，“德國自然資源管理”，《國土資源情報》，2004年第3期）。日本的資源管理機構主要是產業經濟省。
資源相對集中管理的特征表現為：
（1）經濟發達對各種資源需求強度大。據聯合國《世界能源統計年鑒》提供的資料，20世紀中期，全世界每年消耗的能源約為30億噸標準燃料，到20世紀70年代末達到87億噸標準燃料，80年代壹躍達到100億噸標準燃料。由此可見，全球經濟發展對能源的消耗是逐步增加的。另外，研究表明，隨著經濟發展水平的提高，單位國民生產總值礦產品消費量下降，而人均礦產品消費量上升，如圖1（胡小平，“不同國家在不同發展時期經濟增長與資源消耗的關系對比分析”，《國土資源經濟研究參考》，2003-3-25）所示，而且，這種對資源的需求強度彈性系數很小。正是在國內需求強勁，甚至剛性的情況下，政府部門為保證國民生活質量不受或少受影響，必須組織強有力的政府機構擴大對外交往，以最大限度滿足國內各方面需要。如日本在經濟產業省設置資源能源廳，負責礦產和能源的開發管理。
圖1 1998年世界不同收入國家人均GNP與人均壹次能源消費量關系圖
（2）資源缺乏對進口資源依賴程度高。工業高度發達的國家，如歐洲的英、法、德等，亞洲的日本等國家和地區，在經歷了多年的國內資源開發和消費彈性很低的情況下，其供應量和消費量嚴重失調，對各種資源的國外供應依賴程度逐漸增強。
法國自然資源不豐富。所需鐵礦石大部分依賴進口；有色金屬儲量很少，幾乎全部依賴進口；所需石油的99%，天然氣的75%靠進口。主要工業部門有礦業、冶金、汽車制造、造船、機械制造、紡織、化工、電器、動力工業、日常消費工業、食品工業和建築業等。新興工業如核能、石油化工、海洋開發、軍工、航空和宇航等部門均有較快發展。核電設備能力、石油和石油加工技術居世界第二位，僅次於美國（/a/2004-03-24/63254.html）。
又如日本，曾壹度是銅的出口國，鉛和鋅的蘊藏量也較豐富，還曾有過壹些較大的、著名的煤礦。但是，與世界上其他同等人口規模的國家相比，無論從其礦物的蘊藏總量還是從人均占有蘊藏量來說都是比較貧乏的，特別是石油、煤炭、鈾等能源資源尤顯缺乏。2001年，日本為世界第二大石油進口國，石油進口量25720萬噸，進口銅精礦居世界第壹位，為103.97萬噸。目前，日本的能源進口率雖然有所降低，但仍在80%左右。日本的核電在能源供給總量中占15%～16%，但核燃料全部依賴進口。
德國經濟對外依存度更高，農產品產量僅能滿足國內需求的壹半，石油幾乎全部依賴進口，是世界第二大管道天然氣進口國，其他礦產資源也是匱乏，在西方采掘工業產品中，德國的消費量約占10%，而自己的采掘量僅占1%，除煤炭和鉀鹽資源豐富外，其他礦產資源或相當短缺，或完全沒有。
（3）協調機構對政府和企業溝通有力。相對集中的資源管理方式使得部門間的溝通與交流成為主要障礙，發揮協調機構的作用成為必然選擇。如日本的綜合資源能源調查會，其委員由經濟產業大臣任命，主要職能是應經濟產業大臣的咨詢要求，對確保能源以及礦產資源的穩定有效供給，促進資源有效利用的政策進行調查審議；應經濟產業大臣或其他大臣的咨詢要求，對石油的分配等重要事項進行調查審議。該類協調機構了解企業和世界同類企業的情況，往往對政府政策的制定有直接影響，起到了很好的橋梁作用。
法國的水資源管理中的流域委員會，是流域水利問題的立法和咨詢機構，委員會由水戶、地方行政官員、社會組織的有關人士，特別是水利科技方面的生態學者組成。流域委員會為非常設機構，每年召開1～2次會議，通過壹些決議，同時對流域長期規劃和開發利用方針、收費計劃提出權威性咨詢意見。而當地具體管理水資源的部門實際是該委員會決議的執行機構。流域委員會與流域水資源管理局的關系是咨詢制約關系，水資源工程和水管局的財務計劃，如果不能得到流域委員會的批準，就不能付諸實施。這樣的管理模式，其作用是增強水資源開發利用決策中的民主性。
1.3 分散管理模式及其特征
分散管理是將土地、礦產、海洋、森林、水等主要資源分別由中央政府的多個部門管理。巴西、智利、墨西哥和印度屬於這類管理模式，以印度較為典型。
印度的礦產、能源、土地、水、森林和海洋均有專門的部門管理，森林資源由環境和森林部管理。有些資源涉及多個部門管理，如能源資源分別由石油天然氣部、煤炭和礦山部、非傳統能源部管理；土地資源分別由農村發展部、城市發展部、海洋發展局負責；海洋資源不僅主要涉及到海洋開發局，還涉及到煤炭和礦山部（管理海洋礦產資源）、石油天然氣部（管理海洋石油資源）、環境和森林部（管理海洋環境）、國防部（管理水下航道、水下建築等）和沿海各邦地質局等。又如，水資源管理，水資源部是聯邦政府主要部門，但其管理還涉及到環境與森林部（水質量管理）、農村發展部（農村飲用水管理）、工業部（工業用水管理）、電力部（水力發電管理）、城市發展部（城市飲用水管理）等。歸納起來，印度自然資源管理的聯邦政府部門主要包括10個：礦山和煤炭聯合部、石油天然氣部、非傳統能源部、原子能局、農村發展部、農業部、城市發展部、海洋開發局、環境和森林部、水資源部。
巴西聯邦政府為協調管理好各種資源分別設置了全國能源、核能、石油、森林、墾殖和土地改革委員會以及全國礦業生產局。智利除在內閣設有專門的礦業部長外，還設有全國能源、銅、有色金屬委員會等（新華社國際部資料編輯室，《各國國家機構手冊》，中國對外翻譯出版公司，1993）。
分散管理的特征表現為：
（1）發展中國家，資源開發在本國經濟中占有較重要地位。按照世界銀行的劃分標準，年人均收入在70美元以下的即為發展中國家。處於快速工業化的國家，對各種資源的消耗均表現較突出，資源開發業對國民經濟的貢獻也較大。印度耕地面積約1.6億公頃，是世界重要的產棉國和產茶國；擁有豐富的礦產資源，鋁土礦儲量占世界第五位，煤炭產量居世界第四位，雲母出口量占世界出口量的60%；森林5300萬公頃，覆蓋率為16%。
智利工業產值約占國內生產總值的35%，從業人員約占總就業人口的25%，主要工業部門包括食品加工和采礦業、石油精煉、造紙、化工等；采礦業是國民經濟的主要支柱產業，銅年產量約占世界的15%，主要工業產品有石油冶煉產品、粗銅和精煉銅、水泥、粗鋼、生鐵、葡萄酒。
墨西哥是世界最大的銀生產國，占世界總產量的1/6左右；礦業產值占國內生產總值的5%左右。
在南非，礦業、制造業、建築業和能源業是工業四大部門，礦產品出口約占出口收入的50%，全國約有12%的勞動力從事礦業。農林漁業占國內生產總值的5%，在國民經濟中作用不斷減小。出口產品有黃金、金屬及金屬制品、鉆石、食品、飲料及煙草、機械及交通運輸設備等制成品。主要進口機械設備、交通運輸設備、化工產品、石油等。
（2）資源較豐富，具備向工業化高級階段邁進的基礎。如印度自然條件較為優越，煤、鐵、錳、鉻、鈦、菱鎂礦、鈹、鋯、釷、獨居石、雲母和白雲石等礦產資源的儲藏量均居世界前列，石油、天然氣、鋁土、銅、金和鉛鋅等礦的儲量也較豐富。墨西哥的銀、石油、鉍、鎘、鉛、鋅、銅、汞、銻、硫、重晶石、螢石、鍶、錳、砷、天然堿、矽灰石等礦種儲量居世界前列。
智利擁有非常豐富的礦、林、水產資源，銅的蘊藏量居世界第壹，約30%的銅礦資源，20世紀90年代，智利的采掘業出口占全國出口總值的45%～50%，其中82%來自銅工業，銅出口收入占全國的40%（吳榮慶等著，《拉丁美洲若幹國家礦業投資環境分析和比較研究》，中國大地出版社，2001）。
南非以豐富的礦物資源馳名世界，現已探明儲量並開采的礦產有70余種，黃金、鉑族金屬、錳、釩、鉻、鈦、矽鋁酸鹽的儲量居世界第壹位，鉆石、石棉、銅、釩、鈾以及煤、鐵、鈦、雲母、鉛等的蘊藏量也極為豐富，黃金、鉆石、釩、錳、鉻、銻、鈾、石棉等的產量均居世界前列。豐富的資源、廉價的勞動力，加上先進的管理，使南非成為當今非洲經濟最發達的國家。南非是世界最大的黃金生產國和出口國，2001年黃金出口占南非出口總額的11%。但近年來因國際市場黃金價格下跌，鉑族金屬已逐漸取代黃金成為最主要的出口礦產品。南非還是世界主要鉆石生產國，產量約占世界的8.7%。南非德比爾斯公司是世界上最大的鉆石生產和銷售公司，總資產200億美元，其營業額壹度占世界鉆石供應市場90%的份額，目前仍控制著世界毛坯鉆石貿易的60%。
（3）綜合協調機構作用大，保證了資源的合理開發利用。上面列舉的巴西、智利等國都設有綜合協調委員會，各種委員會是保證本國資源合理開發利用的重要協調機構。印度沒有設置專門的資源利用管理方面的協調機構，但該國的計劃委員會、建議委員會和財政預算委員會等綜合性機構，在制定國家發展規劃、年度計劃時從宏觀上進行平衡各種問題，可以起到綜合協調的作用。
（4）政府在資源開發管理中居於主導地位。由於經濟發展處於壹種起步狀態，各類組織機構的作用尚未完全發揮，尤其是生產組織還在向競爭性的市場化邁進過程，需要完善的地方還很多。因此，政府對經濟的引導甚至是主導的作用壹時還難以退出舞臺，政府對經濟的行政幹預是必須的手段。
2 國外自然資源管理模式選擇的動因分析
人類在對開發利用與保護自然資源的機會選擇過程中，受社會發展水平的影響，不同時期有著截然不同的抉擇。分析其選擇的內在原因主要是認識的提高、經濟發展和機構改革的需要、管理的需要和技術水平的提高。
2.1 認識的提高
由分散到集中的管理方式的演變本身就是對資源的開發與保護孰重孰輕的認識過程。發達的資本主義國家的發展史壹再證明，為了當時的經濟發展，無度地掠奪式地開發資源，不惜以犧牲環境為代價換取經濟發展的道路是殊途同歸的。
以美國為例，19世紀大多數時間裏，美國民眾都認為土地、木材、水、礦物、野生動植物資源是用之不盡的，政府對這些資源的開發管理制度與民眾的認識背道而馳，內政部主要任務是處理私營、個體及合作公司在公有土地上對森林的毀壞，有目的地進行資源管理。進入20世紀，內政部日益致力於扭轉國民對待這些自然資源的傳統做法，主張在科學技術和國家法令的指導下，本著有益於社會的原則合理地開發。農場和灌溉設施可以租賃給私營企業，依照國家標準發展；礦地可以租用開采；在保證木材和草地可持續生產的前提下，允許放牧和砍伐。
為更好地發揮荒地、荒山的作用，1907年內政部將屬於地質調查局的開墾服務處職能擴大，成立獨立局，並於1923年命名為開墾局。開墾局後來完成了大量的項目——包括舉世聞名的胡佛和古勒大壩、加利福尼亞全美運河、科羅拉多地下供水隧道、防洪工程、電廠以及以前不能供養移民的大片土地上休閑資源的開發、種植業和相關工業的發展等。1903年開始建造的羅斯福大壩使得菲尼科斯和亞裏桑那成為美國第壹個重要的農業中心。美國內政部機構的沿革（圖2），無論是眾多部的獨立（1882年和1888年的農業部和勞動部的獨立；1953年和1977年教育部和能源部的獨立），還是內部新機構的成立（1879年地質調查局的成立，養老、專利管理事務辦公室的成立；2004年內政部機構增至8個，包括土地、復墾、漁業等），均從不同側面反映了資源管理的集中化趨勢。
圖2 美國內政部機構圖
2.2 經濟發展和機構改革的需要
經濟發展和機構改革是資源管理模式改革的前提，是為了更好地保證經濟發展對各種資源的需要。
如日本中央政府機構是根據1948年制定的《國家行政組織法》設立的省（省長官為大臣，稱“相”）、廳體制。在戰後幾十年發展過程中，逐漸演變為以總理府為首的22個省、廳的龐大體系。中央各省的省職員少則過萬，多者達到數萬，加上門類繁多的下屬機構，全國“特別職”與“壹般職”國家公務員合計達到110萬人以上。圖3，日本能源資源廳的沿革證明了這壹點。從1949年成立資源廳，1952年將資源廳的職能分割到通商產業省的礦山局、煤礦局、礦山保安局和公益事業局，到1973年礦山局和公益事業局合並成立能源資源廳直至2001年的機構改革形成了目前的局面，均是為了適應資源產業的發展，致力於基礎產業的培養，努力擴大出口，處理石油危機和貿易摩擦問題。隨著泡沫經濟的破裂，日本政府率先進行經濟體制改革，並壹直致力於通過維持能源的持續穩定供給來支撐國家經濟發展。
圖3日本能源資源廳綜合機構變革框圖
2.3 管理的需要
機構精簡是各國政府致力於改革的重要方面，減少或者合並政府機構，將職能相似的納入壹個相對集中的部門是通常的做法。這樣可以減輕納稅人的負擔，使得政府可以將更多地福利留給人民。印度政府的40多個中央政府機構和日本的20多個相比，從壹個側面反映出管理集中程度的差異。
2.4 技術的保證
可以想象，缺少發達的通訊設施或者先進的調查手段，實行集中管理只能是空談，至少是不現實的。因此，必要的技術支撐是保證資源管理實現集中管理的客觀基礎。