在銀監會成立之前，我國實行的是人民銀行、證監會和保監會分別監管銀行業、證券業和保險業的分業監管模式，人民銀行負有監管銀行和制定貨幣政策的雙重任務。隨著金融形勢的發展，傳統的金融機構監管模式(中央銀行監管銀行業，證券監管部門監管證券業，保險監管部門監管保險業，相互分離、相互獨立)已經不能適應新的發展要求。以央行對銀行業的監管為例。在新的金融格局背景下，央行監管銀行業面臨兩難:壹方面，央行要對貨幣政策的穩定性負責，密切關註商業銀行的貸款規模和通脹指數；另壹方面，央行應關註商業銀行的證券交易風險，確保商業銀行有充足的流動性，防止商業銀行陷入流動性危機。由於中央銀行的主要職責是制定適當的貨幣政策以確保貨幣的穩定，因此客觀上有可能中央銀行只關註貨幣政策而忽略了對銀行金融服務的監管，尤其是當貨幣政策與商業銀行的流動性需求存在目標沖突時。
二、中國金融監管的發展趨勢
(壹)監管背景:金融混業經營的趨勢和影響。
眾所周知，導致全球金融混業經營趨勢的原因有很多，如金融創新、金融全球化、信息技術現代化等。其中，金融創新是根本，金融全球化提出了金融創新的迫切要求，信息技術現代化為金融創新提供了強有力的技術支持。金融創新的浪潮集中在上世紀七八十年代。當時為了打破對資產價格的限制(如美國的“Q規定”)、對金融機構地域設置的限制(如美國禁止設立跨州分支機構的規定)、對金融機構特定行為的限制(如美國1933的《格拉斯-斯蒂格爾法案》)，出現了許多規避管制、防範風險、追求利潤的金融產品創新和金融機構。這些創新涉及保險、證券和銀行，不僅豐富了居民和機構的投資渠道，也對傳統金融體系產生了巨大的沖擊。
面對激烈的市場競爭，金融機構為了開展創新業務，謀求利潤，想盡辦法繞開金融監管，拓展業務領域。
結合中國的具體國情，特別是從中國金融發展的現狀來看，混業經營的現象似乎已經逐漸在中國出現。壹方面，隨著中國成功加入WTO，金融產品、金融組織和金融市場之間的合作與結合將在廣度和深度上日益加強。從業務合作到股權重組，中國金融與全球金融的聯系將更加緊密，即金融全球化對中國金融的影響更加深遠。同時，隨著我國金融與外資金融的聯系日益緊密，國內分業經營和全球混業經營的趨勢，以及外資大型金融集團的合作，使得監管難度加大。另壹方面，從國內情況來看，雖然金融混業經營還沒有成為金融發展的主流，特別是金融混業經營還存在壹些法律障礙，但不同金融部門之間的業務合作和交叉以及金融集團的發展已經開始出現。比如中信集團和光大集團，以及中國建設銀行控股CICC和中國銀行組成中銀國際；銀行與證券、銀行與基金等不同金融機構在業務上的合作更是勢不可擋。這不僅是金融機構自身發展的需要，也是金融適應經濟發展需要的必然。
(二)監管要求和發展趨勢
監管機構對不同對象分別監管、各自為政的機制已經不適合新的金融體系。原因是國際競爭和技術創新(主要是信息技術)日益模糊了金融機構之間的界限，金融機構往往同時經營多項業務。比如銀行和保險公司合並從事保險業務，商業銀行和保險公司從事基金管理業務。這意味著單壹金融機構業務的多元化將涉及多個獨立的監管機構。在這種背景下，如果多個監管機構同時監管同壹家金融機構，必然導致重復監管、監管低效和成本浪費。於是，功能監管的理念和思路應運而生。
職能監管是指中央銀行與其他職能監管機構(包括證券交易委員會、商品交易委員會、證券交易商協會和保險委員會)合作，識別單個金融實體的風險和整個金融控股公司的整體風險。功能性監管有兩個好處:壹是分業監管條件下，金融監管機構各自為政，相互之間難以協調和溝通，監管效率不高，監管成本增加。隨著金融市場的不斷發展變化，金融監管機構的壹體化(即統壹監管)應該比分業監管更有效。其次，金融機構混業經營的現象越來越普遍，甚至是壹種趨勢，特別是通過並購，產生了許多金融集團。在此背景下，建立統壹的金融監管機構可以全面覆蓋各類金融機構，堵塞金融監管漏洞。
值得註意的是，雖然金融全球化和混業經營在中國有統壹監管的客觀要求，但由於全球化和混業經營的廣度和深度不夠，在中國實施統壹監管仍存在諸多困難。壹方面，中國金融融入全球金融不深。多年來，中國的金融業可以說壹直處於未開放的狀態；近年來，雖然我國金融業從業務合作到股權合資逐步開放，但顯而易見，開放的規模和比例仍然很小，尤其是作為金融體系核心的銀行業(主要是四大國有商業銀行)。目前，金融領域的國際合作大多局限於壹些小型商業銀行、證券機構和基金公司的合作和合資。另壹方面，中國金融“混業經營”的規模和比重仍然較小。就金融組織體系而言，無論是銀行、保險還是證券，獨立金融機構占絕大多數，還是壹個主流。銀證合作、銀信基金只是表面的業務合作，完全突破分業界限的不同金融行業的業務交叉、股權交叉才剛剛開始。此外，法律沒有為混合金融提供壹條暢通的道路。這些都決定了統壹金融監管在中國缺乏緊迫性和堅實的基礎。
可以說，到目前為止，中國的金融全球化和“混業經營”還沒有到無法進行統壹金融監管的地步。這意味著，根據我國具體國情和金融發展階段，當前提高金融監管效率的關鍵是齊心協力，集中力量對銀行、證券、保險進行分業監管，不斷提高銀行、證券、保險監管的專業化水平，並在此基礎上團結協作，形成監管合力，強化金融監管的有效性，提高金融運行效率。必須明確，搞好分業監管是實現金融統壹監管的前提和基礎，切忌脫離實際，好高騖遠，盲目樂觀，急於從分業監管過渡到統壹監管。
金融混業經營不僅導致金融監管體制的重大變革，也顯著改變了金融監管的重心。原因是金融機構在實現混業經營的同時，傳統的存貸款業務在逐漸下降，而創新業務的比重在逐漸上升。基於這種變化，金融體系面臨的風險也增加了。因此，金融監管的重點也要相應調整。
此外，金融監管體系將進壹步完善。——壹方面，要進壹步強化人民銀行、銀監會、證監會、保監會的獨立性，加大力度及時發現和查處非法機構；另壹方面，在“分業經營、分業監管”的背景下，已建立的監管機構間高層定期會晤制度應進壹步加強，壹些重大問題應經常磋商和協調；另壹方面，對跨業務領域、混業經營的金融集團實行聯合監管，建立監管機構間的信息交換和共享機制。
最後，加強跨境金融監管合作。根據巴塞爾協議的相關規定，對於跨境銀行，母國和東道國監管當局應進行合理的監管分工與合作。通常情況下，母國監管當局負責監管其資本充足率和最終償付能力，東道國監管當局負責監管其當地分支機構的資產質量、內部管理和流動性。同時，兩國監管部門應就實際監管的目標、原則、標準、內容、方法和發現的問題定期進行磋商和溝通。在金融全球化條件下，為了有效監管國內商業銀行的海外業務和在華外資銀行的金融業務，進壹步加強跨國監管合作變得越來越迫切和重要。