第壹，監管價值取向的演變:從公共利益到部門利益
規制的價值判斷理論主要關註規制代表誰的利益。管制代表誰的利益，這是管制理論中的價值判斷問題，也是關系到壹個國家整體社會福利的重要問題。監管價值判斷理論主要經歷了監管公共利益理論和部門利益理論兩個階段。
(壹)調節公共利益的理論
管制的公共利益理論源於國家幹預的經濟思想，尤其是哈佛學派產業組織理論的政策主張(波斯納，1974)。由於自然壟斷、人為壟斷、外部效應和信息不對稱等市場缺陷的存在，國家有必要進行幹預以糾正或彌補這些缺陷。在自然壟斷的情況下，進入規制只允許壹個廠商生產，符合生產效率的要求，而價格規制可以約束廠商設定社會最優價格，符合資源配置的效率，因此自然壟斷的價格和進入規制有可能獲得資源配置和生產配置的雙重效率。就外差因素而言，增加對負外差因素的征稅和補貼正外差因素可能導致資源分配傾向於社會偏好。在上述情況下，政府管制具有潛在的合理性。理論上，管制可能帶來社會福利的改善(貝恩，1952)。如果自由市場不能在有效分配資源和滿足消費者需求方面產生良好的表現，政府將對市場進行監管以糾正這種情況。這就暗示了政府是公共利益而不是某個特定部門利益的保護者，會對任何出現市場失靈的地方進行監管。
然而，現實生活中有大量事實與公共利益理論的預測不符。監管的存在不是為了公眾的利益，而是為了滿足被監管行業的利益。Stiger和Friedlandz(1962)在《監管者能監管什麽:電力部門的壹個例子》中，實證檢驗了電力行業監管下價格水平、價格歧視程度和收益率等變量的監管效果，發現政府監管並沒有實現公共利益理論所預期的較低電價。調整公共利益的理論受到了挑戰。
(二)調節部門利益的理論
產業組織理論芝加哥學派的代表人物斯蒂格勒(1971)曾對美國的管制進行過實證分析，發現受管制的產業壹般利潤較高。他們由此推斷，監管不是為了公共利益而存在，而是滿足被監管行業的部門利益。回顧19世紀末美國的管制歷史，尤其是1887年州際商務委員會(ICC)成員對鐵路運價的管制，也揭示了管制與市場失靈無關。至少在20世紀60年代之前，從管制的經驗來看，管制是朝著有利於生產者的方向發展的，它提高了行業內制造商的利潤。在潛在競爭行業，如卡車行業和出租車行業，監管允許定價高於成本，並阻止進入者；在自然壟斷行業，比如電力，有事實表明管制對價格影響不大，行業可以賺取正常利潤以上的利潤，所以管制對生產者有利，這是有實證支持的。這些經驗觀察導致了監管部門利益理論的產生和發展。該理論認為，管制的提供滿足了產業的需求，管制機構逐漸被產業所控制，管制提高的是產業利潤而不是社會福利。與公共利益理論相比，部門利益理論打開了傳統理論中“管制的政治過程”的“黑箱”，與管制的歷史非常吻合，因此比管制公共利益理論更有說服力。
第二，監管目標的演變:從追求效率到追求公平
工業組織芝加哥學派早就指出，監管的首要目標是保持市場競爭力，克服“微觀經濟無效率”，促進經濟效益。即政府管制的目標是追求效率。政府通過引入競爭機制和各種激勵性調控手段，擴大公用事業產品和服務的供給和生產(王均豪，2001)。
但是，這種單純追求效率的做法導致了很多不公平的問題。隨著壟斷行業監管改革的深入，普遍服務問題逐漸顯現，並開始引起世界各國政府的重視。在過去的國有壟斷時代，普遍服務壹直是作為壹種社會義務給予國有壟斷企業，並通過企業內部的交叉補貼來提供必要的資金。然而，在私有化和放松管制後，許多壟斷企業不再願意背負“普遍服務”的負擔，不再向成本高昂的偏遠農村地區提供服務或偏遠農村地區的價格高得農民負擔不起。比如，壹些發展中國家的自來水企業在農村不提供自來水供應服務，農村居民喝不到自來水；在許多國家，農村電話的初裝費和電話費非常高，這使得農民無法安裝和使用電話。此外，在許多發展中國家，“看病難、看病貴”的現象導致貧困家庭，尤其是農村地區的貧困家庭看不起病(World Bank，2004)。
於是，很多國家開始關註普遍服務和公平。以電信業的普遍服務為例，在美國最近的電信部門改革中，普遍服務是要解決的重點問題之壹。事實上，在1996的新電信法中，有很大壹部分是關於普遍服務的改革，其監管機構聯邦通信委員會也壹直在努力推動這項改革。在其他正在進行電信改革的國家，許多政府已經將普遍服務作為壹種社會義務，並試圖在監管改革中實施普遍服務政策。20世紀80年代末，國際經濟合作與發展組織(OECD)在其題為《普遍服務與電信資費改革》的報告中，將電信普遍服務定義為“任何人在任何地點都能以可承受的價格享受電信服務，服務質量和資費標準壹視同仁”。具體來說，服務的普遍性是指全國覆蓋，即無論何時何地有需求，就應該有全國範圍的電話服務，電話服務的價格或資費水平應該是大多數用戶能夠承受的。現在，普遍服務問題已經成為各國制定壟斷行業監管政策的重要目標。
第三，監管內容的演變:從經濟監管到社會監管
在早期的管制中，政府管制的內容主要集中在被管制企業的市場進入和產品定價上。這些都屬於經濟調控的範疇。然而，隨著社會的發展，監管機構越來越重視對環境保護、產品質量和安全等社會問題的監管。這是監管內容的演變。
經濟監管
經濟管制是指政府機構運用法律權限，通過許可和認可，對企業的進入和退出、價格、服務數量和質量、投資、財務核算等相關行為進行限制(植草益，1992)。經濟監管的內容包括市場準入、價格制定、服務質量等方面的監管。市場準入規制是政府對各種微觀主體進入某些部門或行業的規制，也是直接規制政策中最重要的內容之壹。其根本目的是限制過度進入，保證社會總成本的最小化和資源配置的高效率。價格管制主要制約產業價格體系和價格水平。比如，自然壟斷行業的企業為了利潤最大化，會制定壟斷價格來攫取利潤，從而影響資源的有效配置，這就需要政府對其價格進行管制；此外，經濟管制還包括提供服務質量的管制。經濟管制的主要目的是維持稀缺資源的有效配置，防止壟斷企業或擁有私人信息的企業憑借其在交易中的有利地位損害消費者和社會福利，彌補信息不足，降低獲取信息的成本(植草益，1992)。
社會監管
近年來，各國逐漸實施了社會管制。主要通過制定相應的標準，發放許可證，收取各種費用，這是壹個新的規定。西方政府的社會管制興起於20世紀60年代末70年代初。社會管制旨在保障居民的生命、健康和安全，防止公害，保護環境。它主要針對與經濟活動中的外部性有關的政策(植草益，1992)。
自1980年代以來，經濟法規有所放松，但有關健康、安全和環境保護的社會法規迅速增加。社會規制涉及環境保護、公共衛生、安全等領域，規制對象很少針對特定行業，而多是針對特定行為。根據植草益在微觀規制經濟學中對日本社會規制的描述，可以反映出市場經濟國家社會規制的基本現狀主要是保障健康衛生；確保安全；防止公害和保護環境；確保教育、文化和福利(植草益，1992)。
第四，監管對象的演變:從整體監管到局部監管
管制主要是指對自然壟斷行業的管制。自然壟斷行業是規制的主要研究對象。對自然壟斷產業的認識也經歷了壹個不斷演變的過程。許多過去認為自然壟斷必須管制的產業部門都取消或放松了管制。在這壹監管改革的背後，本質上隱含著自然壟斷理論的演進和發展。
自然壟斷是經濟學中的壹個傳統概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關，主要是指由於資源條件的集中分布導致競爭無法或不適合而形成的壟斷，主要指具有規模經濟的行業。克拉克森公司。米勒(1982)認為自然壟斷的基本特征是在壹定的產出範圍內，生產函數處於規模報酬遞增(成本遞減)的狀態。即生產規模越大，單位產品成本越小。壹個企業的大規模生產比幾個較小的企業同時生產更有效率。這類行業是傳統意義上的自然壟斷行業。
但後來的研究表明，對於某些行業，即使在平均成本不斷增加的情況下，仍有可能由壹家企業生產或服務。規模經濟既不是自然壟斷的必要條件，也不是充分條件。季夏(1982)和鮑莫爾、潘紮、威利格(鮑莫爾、潘紮& amp；Willig，1982)認為自然壟斷的定義或最顯著的特征應該是其成本的次可加性。成本額外性關註的是壹個企業提供整個行業的產出和這個企業與另壹個企業提供同樣的產出哪個更低。根據最新的定義，自然壟斷的特征是代表廠商成本函數的劣勢。如果壹個廠商生產全行業產出的總成本低於兩個或兩個以上廠商生產的總成本，則該行業是自然壟斷行業。
現在人們對自然壟斷行業有了更深刻的認識。發現隨著科技的發展，原本被認為是自然壟斷的行業不再具有完全自然壟斷的特征。更準確的說，現實中不存在絕對的自然壟斷行業。任何壹個行業都可以分解成多個環節，而這些環節並不都具有自然壟斷的特征。比如，傳統上大家認為電信行業、電力行業、鐵路行業、郵政行業、民航行業等行業都是自然壟斷行業。但實際上，並不是這些行業的所有環節都是壟斷的。隨著科技的發展，很多自然壟斷環節不再具有壟斷特征，成為了競爭性環節。例如，電信業的長途電話、移動通信和增值業務不再具有自然壟斷的特征，但本地電話網和光纜網仍被認為是自然壟斷；電力行業輸配電網環節仍具有自然壟斷的特征，但發電和銷售環節已成為競爭環節；鐵路行業方面，鐵路網和車站設施仍然是自然壟斷，但客運、貨運等配套服務可以引入競爭；郵政行業的郵政快遞等服務環節已引入競爭，但目前郵政網絡環節仍具有自然壟斷的特征；在民航業，機場和空管網絡仍是自然壟斷環節，但民航客運、貨運、航油、航材等服務可以引入競爭(如表1所示)。
監管重點的演變:從結構性監管到行為性監管。
既然壟斷企業會擡高價格，損害消費者利益，那麽我們把壹個壟斷企業分成幾個有競爭力的小企業，讓每個企業都沒有壟斷力量，這是必然的邏輯選擇。結構性管制的觀點是把壹個大的壟斷企業分成幾個小的競爭性企業，讓這些企業競爭，從而降低價格，提高效率。
結構性監管
結構性規制是通過調節產業集中度來控制產業集中度的壹種方式(陳福亮，2001)。結構性規制主要針對大企業及其對產業結構的影響，側重於對壟斷狀態的判斷，即企業是否實際占有相當大的市場份額，形成對市場的支配力量，使其他企業無法與之競爭，導致市場競爭嚴重不足。結構性規制往往采取分割、分解、解散等嚴厲措施，使大的壟斷企業變成幾個小企業或者解體，從根本上改變市場結構，恢復競爭秩序。
隨著技術經濟的發展和全球經濟壹體化的快速發展，自然壟斷產業本身的性質也在逐漸發生變化。事實上，自然壟斷行業在產業鏈中既有壟斷業務，也有競爭業務，兩者是完全可以劃分的。在這種情況下，世界各國政府都開始了新的結構性監管。主要模式是縱向分離各行業的壟斷和競爭環節，橫向拆分競爭環節，形成若幹競爭性企業。
在實際的產業結構調整過程中，主要有以下三種市場結構模式:(1)完全垂直分離的市場結構模式。這種市場結構的特點是縱向分離自然壟斷和競爭。競爭環節引入競爭，而自然壟斷環節仍采用壟斷市場結構。在這種市場結構中，自然壟斷是由獨立企業經營，國家嚴格監管。(2)部分垂直分離的市場結構模式。這種市場結構的特點是自然壟斷環節的企業也參與競爭領域的競爭。這種類型的市場結構通常用於培養新進入者。原有企業仍保持垂直壹體化的市場結構，在競爭領域引入競爭，新的競爭者必須接入原有企業的壟斷環節。(3)水平分割的市場結構模式。這種市場結構的特點是只對行業進行橫向分割，而不是縱向分割。這樣，每個企業既經營壟斷領域，又經營競爭領域。
(二)從結構監管到行為監管
隨著監管實踐的不斷推進，監管者發現，單純對被監管企業進行監管，單純進行結構拆分，並不能有效解決競爭不充分的問題。對不屬於自然壟斷業務的競爭性環節進行縱向拆分和分拆是正確的。而競爭性業務只是按照流程和環節進行“分解”，每個業務只是切割成壹個獨立的企業。雖然有助於消除“交叉補貼”現象，但拆分後的每個企業仍然是壹個壟斷者，而由原來的壹個“綜合壟斷者”變成幾個“專業壟斷者”，並不壹定能促進競爭(齊玉東，2004)。
因此，人們認為規範企業重要的不是壟斷企業的市場結構，而是它們的行為。那就是防止壟斷企業濫用市場支配地位。這就是行為調節理論的誕生。行為規制認為，重要的是規範主導市場的企業的市場行為，而不是關心產業集中度。行為規制包括:防止支配市場的公司的反競爭行為的方法；價格控制；對於廣告和其他有關競爭活動的規定(陳福亮，2001)。
6.監管手段的演變:從傳統監管到激勵性監管。
監管理論的進步還體現在監管工具的演變上。隨著博弈論、信息經濟學等工具的發展，監管機構的監管工具已經從傳統的監管工具演變為激勵性的監管工具。
(壹)傳統的監管手段
傳統的調控手段主要有價格調控、出入境調控和投資調控(植草益，1992)。
價格管制是指政府在壹定時期內制定競爭對手的價格，並根據經濟學原理制定和調整價格周期。傳統的價格管制手段包括邊際成本定價法、平均成本定價法和拉姆齊定價法。進出管制是為了保證公共服務的穩定供給，避免重復建設、資源浪費或壟斷。需要調控行業內的企業數量，才能形成相對競爭但能實現規模經濟的市場結構。投資管制是指政府通過鼓勵或限制經濟主體投資特定行業，來控制產業主體的數量，決定投資回報。投資監管的壹個重要手段就是監管壟斷企業的投資回報率。這壹規定的實質是政府、企業和消費者就企業投資回報簽訂的契約。在投資回報率的管制下，只要被管制企業的資本回報率不超過規定的公平回報率，就可以自由決定企業的價格。在投資回報管制下，受管制企業缺乏降低成本、提高生產效率的激勵。受管制的企業會選擇使用更多的資本來提高產品或服務的價格，從而增加企業的總收入。這樣，在給定的產出下，只會導致受控企業過度投資，缺乏降低成本和提高生產率的動力，產生所謂的A-J效應(Averch and Johnson，1962)。
(二)激勵性監管手段
傳統監管有壹個根本缺陷，即傳統監管假設政府監管機構和被監管企業在制定和實施監管方案的過程中擁有相同的信息量，雙方是壹個對稱的信息博弈。然而，監管的實踐表明，監管機構所了解的企業信息遠遠少於企業所知道的。被監管企業會策略性地利用其信息優勢，采取不利於監管機構和消費者的行動，從而使監管無法實現其預定目標(Stigler and Friedland，1962；韋斯和克拉斯，1981).
20世紀80年代初以來，隨著歐美等發達國家放松管制的興起，許多世界級經濟學家開始將契約理論和博弈論分析方法的最新成果應用於管制的分析，拓展了信息不對稱背景下的傳統管制工具，為現代管制實踐提供了新的視角和工具(Laffont，1994)。新的監管理論是基於監管機構和被監管企業之間的信息不對稱和目標不壹致。借助新興的機制設計理論，考慮監管機構的信息約束、企業的參與約束和激勵約束，研究如何實現最優的監管機制設計。主要包括基於委托代理理論的監管、價格上限監管、RPI-X監管、特許經營權招標制度和不對稱信息下的標尺競爭等工具。
七、規範企業管理模式的演變:從國有到民營。
20世紀30年代的大危機、第二次世界大戰以及西方國家殖民體系的最終崩潰，對各國的經濟制度產生了非常深遠的影響。各國都在爭論政府應該在多大程度上幹預經濟，哪些行業應該歸政府所有。直到1979年英國撒切爾保守黨政府上臺之前，發達國家政府都認為政府應該在經濟中發揮更積極的作用。政府至少要有電信、郵政、電力、燃氣、民航、鐵路等基礎產業，控制鋼鐵、國防制造等戰略產業。第二次世界大戰以來，世界上大多數發達國家和發展中國家的國有化都取得了很大的進展，出現了大量的國有企業。在許多發達國家，以國有企業為基礎的公共部門已經成為國民經濟中的決定性力量，這些國有企業在戰後初期運行良好。比如法國在戰後十年實施國有化運動，政府控制了能源、交通、金融等重要部門，大大提高了國有化程度；在英國，戰後初期和20世紀70年代末出現了兩次國有化高潮。到1978，政府控制了所有的煤礦和造船部門，以及壹半以上的航空和石油生產行業。在前西德，郵政、電信、鐵路部門國有企業占100%(理查德，1999)。
但在20世紀70年代末，西方國家的這場國有化運動引起了巨大爭議。人們開始抱怨國企的服務質量與私企相比沒有提高，國企工會也批評國企只是國家資本主義的壹部分。另壹方面，右翼分子認為國企加強了工會的力量，從而形成了國企和工會的雙重壟斷。20世紀70年代末，鑒於壹些國有企業成本高、效率低、虧損嚴重，國家財政赤字增加，民間資本的發展受到很大影響。西方輿論開始反對大企業過度集中，強烈要求大企業去中心化。在這種輿論背景下，壹些國家開始了私有化改革，其中英國最具代表性。
英國的私有化改革伴隨著放松管制的過程。英國電信、英國天然氣公司和自來水公司被部分或全部出售，出售後企業的效率得到不同程度的提高。自1979開始大規模私有化以來，英國許多公共企業，包括電力、電信、航空、鋼鐵、天然氣、自來水、鐵路運輸等，都進行了大規模私有化，允許私人資本進入公共事業領域。在英國，公共企業私有化後，企業的效率大大提高，利潤也得到提高。80年代航空運輸業價格平均每年下降0.4%，英國電信公司價格下降明顯(OECD，1999)。英國私有化改革的巨大成功極大地刺激了其他國家私有化的步伐，許多國家對基礎設施等壟斷行業進行了或多或少的私有化實驗。世界銀行也在世界範圍內大力推廣這壹模式，壟斷行業的私有化模式獲得了前所未有的發展。民營化改革已成為各國自然壟斷產業改革的國際流行模式(World Bank，2004)。
八、管制概念的演變:從加強管制到放松管制。
自20世紀70年代以來，美國、英國、日本等成熟市場經濟國家放松了對電信、電力、鐵路、航空、油氣運輸、燃氣、自來水等自然壟斷行業的管制。放松管制的首要目的是引入競爭機制，降低管制成本，促進企業提高效率和服務(植草益，1992)。放松管制包括將禁止貿易改為自由進入，取消價格管制。即放寬自然壟斷行業競爭性業務的市場準入，允許相應規模的企業自由競爭，形成動態競爭機制。以美國為例。美國民航在20世紀70年代末開始放松管制。航線放松管制法頒布於1978，航線管制廢止於1981，價格管制廢止於1983。通過20年的實踐，美國的機票價格普遍下降了33%，全行業全要素生產率(FTP)提高了15%，安全系數也大幅提高，服務質量也有了顯著提升。在這種形勢下，各國政府對管制理論和實踐的認識也在不斷變化，放松管制改革正在各國自然壟斷行業有序進行。
九。簡短的結論
西方規制理論的演變呈現出以下八個特點:規制的價值取向從公共利益演變為部門利益；監管的目標從追求效率演變為追求公平；監管的內容從經濟監管向社會監管演變；調控對象從整體調控發展到局部調控；監管的重點從結構性監管演變為行為性監管；監管手段從傳統監管手段演變為激勵性監管手段；規範企業管理模式從國有向民營的演變；監管的概念從加強監管演變為放松監管。了解國外監管理論的演變和發展，總結各國監管的實踐經驗，對我國具有重要的參考價值。