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中國礦產資源配置機制的演變

1.中國經濟體制和資源配置機制的演變

礦產資源配置是指壹個主權國家管轄範圍內的礦產資源在不同使用方向上的分配,包括不同用途、不同區域、不同時間和不同利益相關者之間的分配。其中,不同用途的分布主要體現在礦產資源的產業結構配置上;不同地區之間的分布主要體現在各地區礦產資源的開發利用程度上;不同時期的分布主要體現在“當代人”和“下壹代人”對礦產資源開發利用的占用程度,即可持續發展;不同利益相關者的分配,在我國現實中,不僅是國家、民營企業和外資之間的分配,也是代表不同利益集團的產業部門之間的資源配置。礦產資源配置與其他經濟社會資源配置的區別主要表現在上述合理配置上,即要考慮礦產資源的可持續開發利用。

新中國成立以來,中國的經濟體制經歷了從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的轉變。相應地,我國礦產資源配置經歷了單壹的政府計劃配置和計劃配置與市場配置並重兩個階段。改革開放前後,中國的資源配置傾向於投資重工業、農業和科技。

(1)單項規劃配置階段。

在傳統的計劃經濟體制下,中國的投資主要向重工業傾斜,在資源配置上,也向重工業傾斜。企事業單位對資源的占有和使用是無限免費的。產品的銷售也是國家安排的,企業沒有負擔和風險。這種資源配置制度是新中國成立初期建立比較完整的工業體系,奠定工業化材料技術基礎所必需的。因此,在新中國成立初期,密集建設了壹些工業基地,對國民經濟的恢復和發展起到了很大的作用。但由於這種體制只是依靠政府的行政手段在各生產部門和行業之間配置資源,並沒有形成有利於資源合理流動的資源市場,造成了我國資源產業發展不平衡,產業結構不合理。例如,新中國成立初期,我國壹、二、三產業產值結構比例約為58.5:25.9:16.4;1952年,工業在工農業總產值中的比重由30%提高到43.1%,輕重工業比重由1:0.36變為1:0.55,輕工業比重下降,重工業比重快速上升。在1958到1978的重工業結構配置時期,除個別年份外,重工業比重始終占工業總產值的壹半以上,平均比例為54.6%。其中1960達到歷史峰值,重工業比重高達66.6%,農業、輕工業、重工業比重為21.8:26.1:52.1,產業結構嚴重失衡。但由於壹些歷史原因,這種不合理的資源配置機制並沒有得到及時糾正。

此外,這種機制還導致了我國資源的使用權和所有權相結合,對通過市場配置資源造成了相當大的阻力,這也是我國經濟體制改革必須解決的主要問題之壹。

(2)計劃與市場並重的資源配置階段。

改革開放以來,中國的經濟體制發生了巨大的變化,改變了過去單壹的計劃經濟體制。而是壹種計劃和市場並重的資源配置方式。在這種形勢下,原有的自由占有、無限制使用資源的現象正在逐漸被消除。中國的資源配置政策開始向農業和輕工業傾斜,開始調整產業結構不合理的局面。主要措施有三:①降低工業發展速度,大力發展農業生產,同時減少基本建設投資,為結構調整創造條件。(2)減緩在嚴重失衡下膨脹起來的重工業的發展速度,加快輕工業的發展速度,扭轉輕重工業嚴重失衡的局面。③調整重工業的服務方向和內部結構,強調服務輕工業和農業的產品增長,扭轉重工業自我循環的狀態。

與此同時,國家也加大了對第三產業的投入,加強了技術資源的配置,不僅從國外引進了壹些高新技術和設備,還加大了科技研究的投入,通過體制改革大大增強了企業進行技術創新和應用的動力和壓力。

2.中國礦產資源配置機制的演變及其特征

從體制轉型的角度看,我國礦產資源配置機制也經歷了計劃經濟體制下的單壹行政幹預階段和改革開放以來的計劃機制與市場機制並存的過渡階段。

(1)以行政計劃幹預為主的自由分配階段。

與其他土地資源相比,礦產資源的國有化程度最高,產權的單壹性和壟斷性也非常明顯,這在傳統計劃經濟體制下非常突出。

新中國成立初期,面對中國十分薄弱的工業基礎(當時工業產值僅占工農業總產值的30%),國家決定優先發展重工業,加強中國的工業基礎,增加對礦產資源的開發和需求。在這種情況下,國家通過行政規劃幹預了礦產資源的配置,對礦產資源的勘查、開發、加工和利用實行國有化和部門化管理。礦產資源的勘探開發單位由國家統壹安排,不承擔風險,資源開采自由。客觀地說,這種資源配置機制對我國建立比較完整的工業體系,奠定工業化的物質技術基礎起到了很好的作用。現階段我國礦產資源配置的主要特點可以概括為:①礦產資源開發利用利益主體單壹,資源所有權和使用權合二為壹。在傳統的計劃經濟體制下,無論是礦產資源勘查的地質部門,還是開發、加工、利用礦產資源的有色、冶金、煤炭、石油、建材、化工等工業部門及其下屬企業,開發加工的資源量由國家統壹分配,所有單位歸國家所有,資源的開采和占用都是無償的。當然,礦產資源開發的收益全部歸國家所有。②資源無價、資源免費開發利用的思想根深蒂固。在《中華人民共和國礦產資源法》頒布之前,礦產資源的價值在我國的法律規定中沒有明確體現,資源的價值在各級政府、企業和個人都沒有得到確認。資源的分配是按計劃分配的,不需要價值補償。

(2)計劃與市場調節並存的逐步有償分配階段。

改革開放以來,隨著我國礦業利益主體的多元化和企業數量的急劇增加,我國礦產資源的配置手段和方式也發生了根本性的變化。壹是通過立法進壹步明確礦產資源屬於國家所有;二是通過政府機構改革,地質礦產主管部門代表國家管理礦產資源的職能逐步加強。為新形勢下建立我國礦產資源宏觀配置機制奠定了壹定的組織和法律保障,礦產資源勘查開發的統壹規劃、協調和管理得到初步解決。現階段,中國礦產資源配置機制的主要特征可以概括為:

①單壹的行政計劃分配機制被打破,市場分配機制建立,資源有償使用逐步法制化。1986頒布的《中華人民共和國礦產資源法》和1996新修訂的《中華人民共和國礦產資源法》,以及1998頒布的《探礦權采礦權轉讓管理辦法》及後續的《探礦權采礦權評估管理辦法》等法律法規。礦業權市場開始建立和運行,並得到初步發展。政府控制的礦業權也開始變行政審批為市場拍賣。

②另壹方面,礦產資源的配置是不同地區、不同時間、不同目的(行業)的最優配置。20世紀80年代以前,我國礦產資源配置中很少考慮可持續開發利用問題。20世紀80年代以後,礦產資源保障程度和資源開發的社會環境效益的論證日益成為理論界關註的焦點和熱點問題。1994年,國務院第16次常務會議通過了《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》,首次將“可持續的能源與消費”和“自然資源的保護與可持續利用”的內容鄭重公之於眾。

中國的區域政策產業化和產業政策區域化政策,為充分發揮區域資源優勢,形成各具特色的資源驅動型經濟區,特別是為中西部地區開發礦產資源提供了政策支持。

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