（壹）政府職能轉變的涵義
政府的基本職能是對政府在社會系統中的職責、作用及其內在結構的認識，政府職能轉變則是對政府職能的動態考察。政府作為社會大系統中的分系統，其職責不是由自己規定的，政府應該管什幺，不應該管什幺，取決於社會變化發展的需要和政府基於對環境的認識之上的自我調節和適應。
政府職能轉變指政府職能結構的重心發生的重大變化。所謂職能結構指政府職能的構成及各類職能在政府職能總體中所占的比重和相對地位。政府職能轉變意味著：其壹，隨著時空的變化，政府職能結構的重心從某個職能轉向另壹個職能。由於歷史傳統、經濟狀況、文化背景、社會價值觀、現代化的發展進程等因素的影響和制約，不同國家的政府職能結構往往是不同的。即使同壹國家的政府職能結構在不同的歷史發展時期也存在著差異。從各國政府職能的演進歷史看，傳統社會政府職能結構的重心在於政治職能，通過暴力和專政來保證統治階級的統治地位，因而鎮壓和暴力統治是政府的主要職能。而當代各國的政府職能體系中，政治職能逐漸弱化，暴力手段在“悄悄地”弱化並處於相對次要的地位，而保持經濟發展和提供社會服務的職能趨於加強，經濟職能和社會職能居於主要地位。政府職能的這種轉變是人類文明發展和社會進步的規律。而且人類文明愈發展，社會愈進步，政府的社會公***管理職能會愈加強。其二，在政府職能結構的重心位移的同時，政府職能結構中各職能的內涵會發生或多或少的變動，收縮或擴張。這是政府為適應不同時期社會環境對政府職能重心的不同要求而作出的整體性結構調整。如前所述，傳統社會中政府的社會職能簡單且具綜合性，主要是有限地調節社會紛爭和災後救濟等，而現代社會中政府的社會職能極大擴展，出現了傳統社會中不曾有的或不顯得重要的社會公***事務，如人口、環境和社會保障等。其三，政府職能重心變化必然會引起職能行使方式的變化。職能方式是實現政府職能所采取的手段，而不是政府職能本身。但是手段是實現職能的保證。與職能的要求要相吻合，職能重心發生變化，職能行使的方式也會隨之調整。比如，傳統社會政府對社會事務的管理方式是政治性、行政性和直接性的，到了現代社會，政府對社會事務的管理則是采取經濟性、法律性、間接性的方式。
需要指出的是，任何歷史階段，任何性質國家的政府，其基本職能均涵蓋政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能四個方面，政府職能轉變，職能重心從某個職能轉向另壹個職能，並不意味其它職能的消失和不重要，處於職能體系重心地位的職能既不能取代其它職能，也不等於全部職能。其它處於職能結構非重心地位的職能，雖退居次要位置，但仍然與處於職能結構重心地位的職能是壹個不可分割的整體，圍繞處於重心地位的職能發揮作用。它們之間相互聯系，相互滲透，壹起構成職能體系，***同行使其職責，而不是這些職能退出歷史舞臺。比如，政府職能重心轉向經濟建設後，政治職能就主要轉向調節好社會各種利益矛盾，維護政治安定，為經濟發展爭取穩定、良好的政治環境。
（二）中國政府職能轉變的必然性
1978年黨的十壹屆三中全會的召開標誌中國進入壹個新的歷史時代。中國政府的職能轉變由此拉開序幕。改革開放以來，中國政府職能是在兩個層面上發生轉變 。從1978年到1982年中***十二大，黨和國家實現了指導思想和方針政策的轉移，黨和國家的工作重心從“以階級鬥爭為綱”轉向“以經濟建設為中心”，現代化建設開始成為“最大的政治”。多年來被人為擴大的專政、鎮壓職能得到控制，國家的社會管理和經濟建設職能很快得以擴展。這意味著政府職能實現從政治職能為重心轉向以經濟職能為重心的第壹重轉變，在此基礎上，經濟體制改革得以展開。80年代中期以來，隨著我國經濟體制改革的深入，尤其是黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標後，我國的經濟體制開始發生根本性轉變。經濟基礎的這壹重大變化必然要求包括行政體制在內的上層建築進行適應性調整，變革計劃經濟體制下高度集權的政府經濟管理體制，調整和轉變政府行政職能的政府體制改革被推向改革的前臺。正如十四大報告中指出的那樣，如果不在政府職能轉變這方面取得實質性進展，改革難以深化，社會主義市場經濟體制難以建立。由此促動了第二重意義上的政府職能轉變，即政府的經濟職能從計劃經濟取向向市場經濟取向轉變。這重意義上的政府職能轉變成為推進政府機構改革和行政體制改革，進而推進更深層次的政治體制改革的起點。顯然，我國政府職能轉變是經濟體制改革的必然要求。
我國原有的計劃經濟體制是建國初期在資金短缺的發展經濟中，為建立壹個完整的重工業體系的特定國情下所作出的制度安排。其基本特征是國家掌握著全部社會資源的分配權，並采取直接的行政手段管理經濟事務和社會事務。政府居於全社會生產指揮中心，壟斷了生產、流通、交換和分配的各個領域，並附之以指令性計劃、壹平二調，統收統支等制度措施指揮企業的生產經營活動。其結果，企業和各個單位不過是政府的附屬物，失去其作為經濟組織、社會組織的屬性，反過來，企業、事業單位又承擔了本應由政府承擔的大量社會事務，企業辦醫院、辦學校、並承擔了職工生老病死的終身保障。政企不分、政事不分造成政府職能結構的失衡和嚴重錯位，政府不得不以大量的時間與精力忙於給企業下達指令性計劃，分指標、分任務、從事搞項目、分錢分物的直接管理和微觀管理，使政府管了許多管不了，也管不好的事，其結果是“種了別人的田，荒了自家的地”，也導致政府機構中管理經濟事務和社會事務的部門特別臃腫，管理隊伍特別龐大。如中央政府即國務院的管理部門，從1956年的81個單位，發展到1981年的100個單位，其中大部分從事經濟和社會事務的直接管理。龐大的政府管理部門帶來管理上的困難，機構多、職能亂、冗員多、相互推諉、相互扯皮等弊端又加大了政府運作的成本，損害了政府的效率。因此，按照市場經濟的要求轉變政府的經濟職能，加強社會服務職能，調整政府的職能結構，理順職能關系，是建立符合市場經濟體制的行政管理體制的前提。
（三）中國政府職能轉變的內容
在我國建立社會主義市場經濟的背景下，政府的職能重心、職能方式和職能關系發生了根本性變化。政府職能重心從重政治統治職能輕社會管理職能以及重階級鬥爭輕經濟建設轉向以經濟建設為中心。這是在總結我國社會主義建設經驗教訓的基礎上，對社會主義本質認識的進壹步深化而實現的理論與實踐升華的結果。以經濟建設為中心意味著政府職能重心轉向為市場運行、為經濟發展提供政策環境、制度環境、基礎設施環境方面，履行好公***管理與公***服務職責。因而，中國政府職能轉變主要是圍繞政府與市場關系這壹軸心展開和確立的。首先，政府作為公***產品的提供者，要為市場發育、運行創設公***基礎設施條件，為經濟發展營造必不可少的良好的硬環境。其次，作為制度的供給者，政府要為市場經濟提供政策、制度、法規及包括政府效率在內的軟環境。第三，作為宏觀經濟的調控者，政府運用財政政策、貨幣政策、產業政策等宏觀經濟政策，調控宏觀經濟，彌補市場缺陷，防止市場失靈，引導經濟平穩、協調地發展。概言之，政府的經濟職能要轉變，社會職能要加強，服務職能要強化。正如黨的十四大報告中指出的“政府的職能，主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督”。這也是我國政府職能轉變的目標。
與政府職能重心的轉移相應，政府職能方式、方法上也發生了轉變，這就是從舊體制下的直接管理、微觀管理轉向間接管理、宏觀調控，政企分開，政事分開，將企業的自主經營權還給企業；從運用行政手段為主轉向以經濟手段、法律手段為主，並輔之以行政手段。所謂經濟手段是指政府按照客觀經濟規律的要求，應用價格、財政、稅收信貸、工資、利潤等經濟杠桿，來組織、調節和影響經濟活動，實現經濟管理的任務。所謂法律手段，是政府通過行政立法和行政司法活動，借助國家強制性的法律、法規來規範管理經濟生活。
政府職能重心和職能方式轉變要通過職能關系調節的途徑來實現，這是實現政府職能轉變的關鍵環節。職能關系是指不同的管理職能該由誰來行事，以及管理主體的職責權限的劃分問題，涉及到職責、權限、結構等。結合我國職能轉變的實際，在職能關系調整中，政府與社會的關系、中央與地方的關系、政企關系、政府內部各職能部門的關系是著重要解決好的問題，也是難點問題。其總的要求是：清理職能、調整結構；下放權力，理順關系；微觀放開搞活，宏觀調控服務。
首先，要理順中央和地方、上級與下級的關系。其基本的方向是權力下放。權力是職能的保證，職能是權力的落實。舊體制下權力格局的特征是各種管理權限主要集中在中央、上級，形成頭重腳輕的職能構架。壹方面，地方與下級沒有自主權，其積極性難以發揮，另壹方面，中央集宏觀與微觀管理於壹身，不僅陷入繁重的微觀事務而削弱了宏觀調控的職能，也因信息易失真、不及時帶來決策失誤。理順中央和地方、上級和下級職能關系的原則是既要維護中央的權威，保持政令統壹，又要充分調動地方的積極性，使之有因地制宜地解決問題的自主權。此外，在政府與社會的權力關系中，要把屬於社會的權力還給社會，國家和政府對社會集中、全面控制的範圍縮小了，“體制外”的空間增大了，才有助於推進公民社會的發展。
其次，理順政企關系。這是政府職能轉變的核心問題，也是難度最大的問題。政企不分有其存在的深刻原因，這就是原有的國有制經濟關系和利益結構。在單壹的國有制形式下，政府作為國有資本財產所有者的代表（委托人），它賦有監督資產的使用和處置，防止經營者和勞動者（代理人）損害資本利益的行為發生，保證資本增殖的使命，而不能對企業撒手不管，否則就是失職。但是政府管企業又會導致權力濫用和低效率發生。建立社會主義市場經濟體制要解決政企分開問題，政府不再管企業，使企業真正成為按市場法則的硬性預算約束，而不是靠外在的政府的軟約束運轉。政企分開的關鍵性前提是政府不再是所有權主體，至少不再是大多數企業的所有權主體，也就是說，國有制的所有制形式在整個經濟中不再為主體，否則所有權虛置的問題不可能從根本上解決。改革國有制形式與公有制為主導並不矛盾。正如十五大報告中指出的，公有制實現形式是多樣的，國家可以通過參股、控股的形式在企業決策中起決定性作用，而不必自己去直接經營企業，去抓生產，搞流通，政企不分的問題才能真正解決，政府也才能專註於自己的本職。因此，深化國有企業的改革，培育多種性質的經濟成分，也是政府促進自身職能轉變的重要職責 。
第三，理順政府內部各職能部門的關系，合理配置政府職能體系。依據政府職能重心轉變的要求，對職能進行分解與分析，明確各自的職責與分工，克服職能不清、職能交叉、人浮於事、推諉扯皮的弊端。
（四）政府職能轉變的制約因素
應當說，改革以來經過多年理論與實踐的探索，中國政府職能轉變的基本方向是明確的，轉變的目標、要求及意義在理論上也是清晰的，但是職能轉變本身是不能直接操作的，要通過壹系列制度改革和具體措施加以落實，比如行政審批制度的改革，政府組織結構的改革等。政府職能轉變在實踐上的操作與進展也遠不如理論上那幺純粹規範和來得快。政府職能轉變同時又是壹個系統工程，涉及其它諸多領域和方方面面的配套改革，其進程、力度要受制於政府系統內部與外部的許多因素，因而理想目標的實現不可能壹步到位。
首先，政府職能轉變與市場經濟的發展相互促動。中國的市場經濟是在空白基礎上起步的，經過多年努力，社會主義市場經濟體制的框架已基本建立起來，但是仍與成熟的市場經濟體制的要求相差很遠。盡管商品市場發展很快，但生產要素市場如勞動力市場、企業家市場、技術市場、資本市場等發育遲緩、殘缺不全，處於半市場、半行政的運行狀態。在市場仍無法起作用的地方，政府不得不發揮替代作用，以彌補市場不健全的缺陷。因此中國的市場經濟是壹個漸進發育過程，政府職能轉變也是壹個漸進過程，在傳統的計劃經濟體制得到徹底改造和社會主義市場經濟體制完全建立起來之前，政府職能轉變不可能按照理想的目標去操作，也不可能真正到位。但是這並不意味著政府職能轉變處於消極被動地位，只能跟隨經濟體制的改革亦步亦趨，恰恰相反，政府職能轉變在經濟體制改革中居於關鍵性地位。
中國的具體國情決定了中國市場經濟體制的建立不是自發形成，而是要在政府的主導和推動下進行，因此，培育市場是政府的壹項重要的特殊職責。培育市場體制就是要培育主體和市場體系，減少政府對企業的行政幹預、設關設卡和不必要的審批事項；轉變舊的行為方式，為維護市場秩序，保證市場競爭中的公平交易和優勝劣汰機制發揮好監管作用；提高自身效率，降低企業的運作成本，以各種手段發育市場等等。有鑒於此，深化市場經濟體制改革，關鍵不在於企業和普通民眾能否適應市場經濟下的新角色，而在於政府能否盡快從舊體制下的職能模式中走出來，轉向為市場經濟的運行提供政策環境、制度環境、基礎設施環境，履行好公***管理和公***服務的職責，反過來推進市場經濟體制的發展。
其次，政府職能轉變要受觀念、利益和舊的行為方式的制約。在中國傳統文化價值觀念中，封建文化根深蒂固，等級觀念、官本位意識比較濃厚，而與市場經濟要求相適應的服務觀念、法制觀念比較淡薄。加之長期以來，行政人員習慣於計劃體制下的壹套下計劃、下指令管理方式，政府職能方式要從支配型向社會管理和社會服務型的轉變，需要克服文化價值觀念的障礙。另外，按照公***選擇理論，政府公職人員並非天然的公仆，他們也有追求自身利益最大化的傾向，政府部門也有自身的特殊利益，這樣，政府部門手中的權力常常成為獲取個人利益、部門利益的資本，以致為尋租、設租的腐敗行為提供便利。政企分開，政府權力下放，意味著政府壹些實權部門既得利益喪失，權錢交易的紐帶也被割斷，因而不可避免地會受到來自政府內部各方面的阻力。比如在政府行政審批制度的改革中，壹些部門不願放棄手中握有的審批權，采取將原有的審批權分拆為多項，再砍掉那些無關緊要的事項；而“上有政策，下有對策”也常常使中央的改革政策難以順利推行。
總之，中國改革的漸進性特征決定了政府職能轉變不是壹蹴而就的，涉及權力、機構、利益、體制方方面面的問題，需要各個方面的協同作戰。但是，中央所確立的行政體制改革的方向是明確的，只要我們按照這個方向堅定不移地走下去，壹定會達到改革所設定的目標。