壹、 我國農村微觀經濟體制改革是始於“兩權分離”
20世紀50年代,我國所選擇的高度集中的計劃經濟體制,是建立在無視乃至否認微觀經濟細胞的局部利益的基礎上,這就不可避免會造成國家利益和農民利益的尖銳矛盾.而“政社合壹”、“壹大二公”的農村人民公社,則在國家與農民之間形成了壹個緩沖體.它既能夠在國家與農民之間的利益發生沖突時,起著緩沖的作用,又便於政府強制性實施自己的意圖,落實政府下達的指令性計劃.鑒於價格對生產的調節作用主要是通過價格高低對生產者利益的影響力,從而使各個微觀主體自動調節自己的行為,改變自己的決策來實現的.我國當時弱化價格對農產品生產調節作用主要是通過改造農村微觀經濟主體,弱化微觀經濟主體利益在其決策中的地位來實現的.這具體表現在,從個體農戶轉為初級社、高級社和人民公社,就是為了削弱產品價格對生產決策與銷售決策的影響.我國農村人民公社制度中,由於其決策者即公社社長、生產大隊長、生產隊長已經不單純是該集體經濟組織單位的利益的代表者,他們還應當反映政府的意誌和利益,因為他們的身份是由上級政府授予的.何況,政社合壹的農村人民公社制度,通行的是下級服從上級,因而,當微觀經濟主體的利益與宏觀經濟利益發生矛盾時,會以犧牲微觀經濟利益來保證宏觀經濟利益.當然,從權、責、利緊密結合的個體家庭經營到權、責、利彼此脫節的大集體經營,也使得農民與集體經濟組織的利益關系,遠不如作為家庭成員與家庭經濟細胞的利益關系那麽密切,這就使得以往農村那種微觀經濟組織的經營行為,有可能較大程度偏離微觀經濟利益最大化原則.與高度集中的計劃經濟體制相聯系的我國農產品統購統銷和農村人民公社微觀經濟組織的這樣壹種體系中,由於強制性購買給農產品價格的交換,加入了調節收入分配的職能,使收入分配職能與交換職能相互交織在壹起,而價格所固有的資源配置職能則完全為指令性計劃所代替.價格職能的這種嚴重扭曲,是政社合壹的 “壹大二公”的農村人民公社這種組織具有的行政功能和對價格反映不敏感為前提的,也是以工農產品交換不等價為條件的.
既然我國城鄉經濟體制改革的目標,是從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換,這就要求從根本上改革以往那種與計劃經濟體制模式相適應的微觀經濟體制,把微觀經濟組織重新塑造成為能夠對市場供求與價格變化作出及時而又靈敏反應的市場主體,沒有這樣的市場主體,市場經濟也就發展不起來.由於我國傳統的農村微觀經濟組織,是作為政府的附屬物而存在的,沒有自己的生產經營自主權,這就談不上形成真正意義上的市場交換.所謂市場,無異是眾多的獨立經濟活動主體之間所形成的相互交換關系,沒有微觀經濟組織的獨立性與自主權,也就無所謂市場.從壹定意義上說,落實農村微觀經濟組織的生產經營自主權,是其進入市場的先決條件.我國農村微觀經濟體制改革的第壹步,就是逐步消除“政社合壹”的傳統微觀經濟體制,並通過實行承包經營責任制,把生產經營自主權還給基層行為主體,實現所有權與經營權的分離.確保微觀經濟組織的生產經營自主權,是與發揮市場機制的作用密切聯系在壹起.甚至可以把它看成是同壹個問題的兩個側面.因為從另壹種角度看,只有把農村微觀經濟組織從政府的直接控制下解放出來,由市場代替政府直接引導其生產經營活動,農村微觀經濟組織的生產經營自主權才有可能得到真正落實.
二、我國農村微觀經濟體制改革的深化要求“兩權合壹”
長期以來,人們都用“兩權分離”的理論,來概括我國農村微觀經濟體制改革的特點.而改革的實踐表明,這種觀點帶有壹定的片面性.這首先表現在,農業中的“兩權分離”,主要是指農業用地,所有權歸集體,經營權屬於個人.而農業用地以外的其他生產資料,現階段絕大部分由農民個人投入的.這部分生產資料的所有權與經營權均統壹於農戶,並不存在“兩權分離”的問題.從嚴格意義上說,即使是農業用地,也不能理解為完全意義的“兩權分離”.因為在家庭承包制長期穩定前提下,政策上允許承包戶對農業用地擁有壹定處置權.即農戶有權轉讓、出租、抵押土地,並使這種制度體現市場法則.這意味著在承包期間土地的終極所有權歸集體,而法人所有權屬於農戶,假如農戶沒有這種意義的所有權,也就談不上有處置權以及以處置權為前提的經營權.雖然家庭承包制的實行,沒有改變土地的集體所有制,但是,從土地的集體統壹經營向農戶分散經營的轉換,勢必導致土地集體所有制產權結構發生明顯變化.因為從此以後,土地的權利被劃分為所有權與使用權或經營權的“兩權分離”.隨著土地經營方式的發展和土地轉讓轉包的實行,又逐漸劃分出土地的承包權、經營權、轉包權等多種類型的權利.我國農村集體土地的所有權,反映的是農村土地的集體所有關系.土地承包權反映的是作為集體成員的農戶的壹種權利,即農戶擁有向集體承包土地的權利.土地的使用權是作為耕作者的農戶的壹種權利,反映土地的使用關系,明確這壹權利是保證土地得以正常使用的條件.土地權利的劃分與界定,是土地市場建設的基礎.因為土地市場的每壹項活動,都會表現為權利的交換.土地權利的明確劃分和界定,是土地進入市場的前提.
其次表現在,持“兩權分離”觀點的人,把我國農村微觀經濟體制改革僅僅看成是經營方式的改革,而沒有進壹步認識到同時也涉及到所有制改革.不錯,我國農村微觀經濟體制改革,是從經營方式改革入手的,即把傳統的高度集中的集體統壹經營,改革成為集體統壹經營與家庭分散經營相結合的雙層經營體制.而壹旦所有權與經營權相分離,作為基本生產經營單位的承包戶,為了在經濟運行中不斷增值價值,擴大生產經營規模,客觀上要求在原生性的集體所有權之旁,發生所有權分孽,即再生出次生性個人所有權.這個道理是不難理解的.在集體所有、集體經營高度統壹的傳統體制下,其生產經營成果自然歸集體所有.而在以家庭經營為基礎的“兩權分離”情況下,集體只擁有對原來屬於集體所有的那部分生產資料的所有權,而不完全擁有承包戶運用這些生產資料（當然也包括農戶追加投入的屬於承包戶所有的其他生產資料）進行生產經營活動所創造的全部產品（或收益）的所有權.因為在新型農村微觀經濟體制下,承包戶是壹個自主經營、自負盈虧的經濟單位,其生產經營成果理所當然首先歸承包戶占有.承包戶除了向國家繳納壹定稅收,向集體繳納壹定公***提留,其余的產品和收益均歸承包戶所有.既然這部分產品和收益是歸承包戶所有,其產權關系是很明晰的.不論承包戶運用這部分基金是采用什麽形態,是用於積累或者用於消費,均不改變個人所有權性質.這就在壹定程度上實現經營權與所有權的統壹,或實現經營權與所有權的結合,增強農戶自我積累與自我發展的能力.伴隨著家庭承包制的實行,農民也因此由過去單純的勞動者和消費者,轉換為勞動者與經營者及與其相聯系的投資者,農民在獲得對部分剩余產品的所有權和支配權的同時,具備了積累私有財產的功能,從而激發了農民的勞動熱情和投資熱情.
我國農村微觀經濟體制改革,之所以必然要在經營方式改革的基礎上,進壹步觸及所有制結構的改革,重新確立農戶所有制的重要地位,就是為了實現農戶經營權與所有權的適當結合,以及在這個基礎上把農戶真正塑造成為自主經營、自負盈虧的獨立商品生產者與經營者,以適應向社會主義市場經濟轉換的需要.相對於城市微觀經濟體制改革來說,農村微觀經濟體制改革是搞得比較徹底的,使得經濟利益關系的調整是與經濟運行機制的轉換,緊密地聯系在壹起.即不存在著經濟利益關系調整後而經濟運行機制難以轉換的問題.其重要原因就在於我國農村微觀經濟體制改革,從壹開始就不是僅僅停留在經營方式的變革,而是同時觸及產權制度的核心,即所有制結構的變革,從而實現了經營權與所有權的結合,實現權、責、利的高度統壹.
這就不難理解,我們之所以要把產權制度改革,上升到深化微觀經濟體制改革的突破口位置,就是為了通過它,把傳統的微觀經濟組織改造成為產權關系明晰、產權約束硬化的新型微觀經濟主體,使其經濟行為的外在化效應降低到最低的限度.這是因為,理性的經濟人,都是以追求自身利益的最大化,與其相聯系的,就必須不斷地進行收益與成本的計算,以達到利益和效用的最大化.而這只有通過改革,把經濟行為的外在化效應降到最低的限度,把社會成本費用內在化為微觀經濟組織的成本費用,才能促進微觀經濟組織提高投入產出比,提高經濟運行效率.產權界定越清晰、越完善,微觀經濟主體經濟行為的外在效應就越小,微觀經濟組織的運行效益就越高.縱觀我國農村微觀經濟體制改革的歷程,大體經歷了以所有權與經營權的結合為前提（傳統微觀經濟體制的特征）,到所有權與經營權的分離,再到經營權與所有權的結合的演變過程.不過,後壹種結合並不是前壹種結合的簡單重復,或者說是前壹種結合的復歸,而是在微觀經濟組織制度創新的基礎上,實現嶄新的結合,為的是適應從高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換.
三、我國農村微觀經濟組織產權制度改革面臨的問題及改革方向
我國農村微觀經濟體制經過30年的改革,與社會主義市場經濟體制相聯系的農村土地產權制度框架初步建立,絕大多數農民獲得了長期不變的土地承包權和使用權,農村土地使用權長期化、資本化、物權化作為壹種發展方向和趨勢基本確定下來.但是,農村土地產權制度還很不完善,如何維護農民的土地所有權,保障農民的合法權益,確保農民收入的持續增長乃是深化農村土地產權制度改革必須解決的帶有根本性的問題.按照我國憲法和土地法的規定,除法律特別規定的屬於國家所有的土地以外,農村土地為農民集體所有.但是,在實際運作上,農民並沒有行使土地所有權的組織形式和程序.實際行使集體土地所有權、特別是行使出讓土地權力的,往往是鄉村少數幹部.依賴土地為生和最珍惜土地集體所有權的廣大農民,根本沒有知情權、參與權、申訴權,更難以保護自己的土地不受侵襲.依據我國現行法律規定,國家是唯壹的土地供應者.農村的土地要變更為非農業用地,必須由國家征用後再提供給土地使用者.農民無權以招標或其他形式出讓屬於自己所有的土地的所有權,包括大量用於商業性開發的土地.這種土地制度安排意味著農民集體所有權只能向國家（或政府）轉移,而且只能是單向的、不可逆轉的轉移,是行政強制的、非市場交換的轉移.農民集體土地所有權在經濟上並沒有得到實現,更談不上充分地實現.
我國農村土地征用制度改革的出發點,應當是建立在維護農民利益的基礎上.其基本精神是土地作為壹種生產要素,要由市場來配置.土地價格要在市場競爭中形成.要逐步消除妨礙土地正常流轉的政策性與制度性障礙.要嚴格區分公益性用地和經營性用地,明確規定政府土地征用範圍,嚴格控制征地規模.公益性用地要實行征地價格聽證會制度,完善征用辦法、補償標準和補償機制.建立健全失地農民就業安置和基本生活保障制度,逐步建立起“經濟補償、社會保障、就業服務”三位壹體新模式.經營性用地要退出政府征用範圍,按市場法則運作,全面推行土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度.積極探索集體非農用地進入市場的途徑和辦法.讓農民長期分享改變土地用途帶來的增值收益.承認土地的商品屬性,就必須保障土地產權的完整性.因為商品交換實際上就是產權交換.當壹種商品出現在市場上,就發生兩束權利的交換.權利往往附著在壹種有形的物或服務上,但是,正是權利的價值決定了所交換的物品的價值.產權的壹個重要功能,就是引導人們實現外部性內在化的激勵.產權界定的不清晰,是產生“外部性”和“塔便車”的主要根源.實際上產權的起源也與外部性存在著內在的聯系.有效的產權可以降低、甚至克服外部性問題.產權的形成實質上是壹個外部性內在化的過程.
在我國城市化過程中,土地問題的核心是壹個制度問題,是壹個在土地級差收益增值過程中,其增值部分應當由誰分享的問題.我國現行法律界定,對失地農民個人乃至集體的補償是,根據土地在作為農業用地的價值確定的.這意味著政府征地支付給農民的補償,只承認土地作為農業用地的產值,不承認土地作為非農業用地之後所帶來的巨大的級差地租與農民有關.即農民無權分享土地城市化所帶來的土地增值成果.實踐證明,現行的土地征用補償標準是遠遠不足以補償失地農民的損失,更談不上保證失地農民的可持續生計.與城鄉二元結構相對應,農村土地是以低價征用的方式轉換為城市建設用地,使得我國城市化的飛速發展,在很大程度上是通過政府與農民之間的不等價交換實現的.農民已經為我國城市化付出高昂的代價.如果我國城市化的實惠主要是由城市居民享受,農村人口群體（包括農民工）只能享受城市化成果的邊緣部分,甚至城市化發展的實惠同大部分農村人口無關,這種城市化模式是不值得提倡的,更談不上符合科學發展觀的要求.
我國農村土地產權制度的不合理,已經引起中央政府的重視.這具體表現在中央在形成城鄉經濟社會壹體化新格局的決策過程中,把土地增值收益分配放在重要的位置.2007年的中央壹號文件,明確指出,土地出讓收入用於農村建設的增量要繼續高於上年.建設用地稅費提高後新增收入主要用於“三農”.2008年的中央1號文件,也強調指出,政府土地出讓收入用於農村建設的增量要明顯高於前年.應當這樣看,即使是真正屬於公***利益的強制性征地,也必須遵循“征地按市場補償”的原則.只有按市場形成的集體建設用地價格,給予農民相應的補償,才能切實保障被征地農民的利益.目前我國征地工作面臨的壹個突出矛盾,就是國家重點建設項目的投資概算中,用於征地的補償資金嚴重不足,為了保證國家重點建設項目的順利進行,中央主管部門往往采取征地費用包幹給地方政府的辦法,把與農民的矛盾推給地方政府.地方政府在推進工業化、城市化過程中,面臨著發展地方經濟的巨大壓力.他們不得不以各種優惠的土地條件引進項目,招商引資.其低成本發展的首要條件,就是能夠從農民那裏低價取得土地.這對地方政府來說,既能加快本地區經濟增長速度,又能實現地方政府財政收入顯著增長,取得任期內政績最大化.國家征用農民土地的補償價所以被規定得很低首先是出於國家利益優先的考慮,其本意是國家為了公***利益而將農民的土地轉換為國家所有.問題在於現在征用的農民土地,並不全是為了公***利益,相當大的部分是用於建市場、辦工廠,特別是用於開發房地產等商業用地.政府部門以每畝幾萬元的價格征用農民土地後,又再以幾十倍乃至上百倍的價格轉讓土地使用權,這在某種程度上是對農民利益的侵襲.據國土資源部的公報數字,全國土地出讓金收入,2005年為5505億元,2006年為7000多億元,2007年為9100億元,賣地已經成為地方政府財政收入的重要來源,有些城市財政收入的壹半來自土地轉讓收入,被人們稱為“土地財政”.從理論上說,農民對土地財產權的實現過程,也就是土地要素逐步市場化的過程,以及與其相聯系的城鄉二元結構逐步消除的過程.但是,要使這個目標真正實現,還有很長的路要走.我國農村土地產權制度改革進入攻堅階段.