政府投資項目是壹個在我國改革開放中出現的新的概念。在國外,壹般叫做“政府工程”(Government Project),如美國;也有的國家和地區叫“公***工程”(Public Project),如日本和我國的香港等。建國初期我國實行計劃經濟體制,公有制在國民經濟中占主導地位,幾乎所有的固定資產投資項目都有各級政府投資、建設。現如今雖然我國已經建立起比較完善的市場經濟體制,但政府投資項目所占的比重仍然是相當大的。
1.政府投資項目工程管理模式
(1)工程指揮部型。多為壹次性業主,計劃部門下達基本建設計劃後,由政府有關部門牽頭,組建壹個臨時性的基建班子(建設工程指揮部),待基建任務完成後,基建班子解散。
(2)基建處室型。主要存在於壹些常年有建設任務的政府部門,由其代替政府行使部門業主職能。
(3)事業單位型。政府設立其他的事業單位,從事工程建設的組織實施,如高速公路管理局、公路局等。
(4)項目法人型。壹些主要由政府投資的如高速公路、機場等基礎設施工程,由政府設立企業法人負責項目建設資金的籌措和建設管理,項目建成後負責項目的運營管理。
(5)政府部門型。地方財政投資的城市道路、橋梁等市政工程及水務工程,由政府相關部門,如市政管理處等負責組織建設和管理。
2.政府投資項目管理模式存在的問題
這些管理模式最終使用單位自建自用的、非專業的、高度分散的,是“投資、建設、管理、使用”四位項目混為壹體的管理模式,具有明顯的缺陷。
(1)這些模式下,許多政府投資的工程項目,行政權力直接介入工程項目的實施,相互之間缺乏有效的監督機制,造成決策失誤或監督失效、失靈,導致項目投資效益低下,形成投資“黑洞”,嚴重影響工程質量,出現“豆腐渣”工程,滋生腐敗現象。
(2)在這些模式下,由使用單位組建臨時基建班子,往往對基本建設程序和相關法律、法規不夠了解,缺乏工程建設專業知識和項目管理經驗,難以很好地完成任務,責任難以落實。結果是只有壹次教訓,沒有二次經驗,經驗難以積累。
(3)更為嚴重的是這種方式使得建設單位的利益與工程的規模、投資規模成正比,因而建設單位忽視了投資部門和使用部門的利益,從自身的部門利益出發,爭項目、爭資金,千方百計擴大投資規模,導致“釣魚工程”、“三超工程”,造成社會資源的極大浪費。
在這些模式下,政府都無法轉移項目建設過程中的風險。如果項目建設過程中發生安全事故、工程項目出現質量問題或者工程決算中出現超預算等問題,都要由政府部門承擔風險。這就為管理政府投資項目增加了難度。
二、壹種適合政府投資項目的管理模式———代建制
目前政府投資項目管理模式所暴露出來的弊端已經愈來愈引起相關部門的重視,根據《國務院關於投資體制改革的決定》的通知,政府投資項目要進壹步加強管理,改進建設實施方式,對非經營性政府投資項目加快推進管理模式的改革。改革的前提就是要明確政府投資項目的目標,只有明確了目標才能使改革有的放矢,改革的成功也才有了保障。政府投資項目壹般以政府投資為主,且為非經營性或是不以營利為目的項目,因而除了有壹般項目所要求的高質量、低成本、合理進度等目標外, 還有其特殊的目標:項目要滿足“使用者”的功能需要;合理有效的利用資金,防止濫用社會資源;盡可能降低或規避項目的投資風險;追求社會效用最大化。在實踐過程中,政府及其相關部門逐漸認識到“代建制”是壹種適合政府投資項目的管理模式。
1.代建制的提出
代建制即通過招標等方式、選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收後移交給使用單位。它是由具有專業技術資質和管理能力的法人單位(代建人)接受業主委托承擔建設項目全過程管理工作的項目建設方式,是現行的在我國非經營性政府投資項目建設領域推行的壹種項目管理模式。
2.代建人與業主的關系
“代建制”中的“代”字,在法律上可理解為“代行”,而不是“代理”。在我國《民法通則》中規定:代理是“代理人在代理權限內,以被代理人的名義實施民事法律行為。
被代理人對代理人的代理行為,承擔民事責任。”在目前,我國大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部,與政府在壹定意義上是壹種代理關系。這些管理部門以政府代理人的身份出現,代表政府管理工程,所產生的管理後果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業主之間的關系不是代理關系,代建人與業主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業主委托,在授權範圍內進行建設項目可行性研究、設計、招標、施工、工程竣工驗收、移交和工程保修階段的管理服務;業主按委托合同要求,為代建人工作進行提供必要的配合並按時支付相應報酬。代建人接受業主委頭後是以自己的名義而不是以業主的名義從事工程項目管理服務,在此過程中產生的利益和發生的風險由自己而不是由業主承擔。
3.實行“代建制”的過程中應該註意的幾個問題
(1)嚴格制定代建人資質標準及其考核制度。毋庸置疑,“代建制”實施的成功與否,代建人在其中起到了相當大的作用。什麽樣的單位有資格參與到代建人的招投標中,自然也成為政府部門首先要面對的問題。目前,社會上的工程設計、咨詢、建設類公司主要有:工程投資評估公司、工程勘察設計單位、工程監理單位、工程造價咨詢單位、工程總承包公司等。它們作為代建人都有其自身的優勢和缺點,表1是對各代建人候選單位具體的對比分析。相關部門在制定代建人資質標準的時候要從分別考慮到各種單位的特點,保證只有專業、正規、符合要求的單位才能參與代建人招投標。可以這樣說,代建人的選擇是“代建制”能否取得成功最為關鍵的壹個因素。同時,目前我們對代建人的考核?制度還沒有完全建立起來。項目結束以後,竣工驗收單上只有勘察設計施工監理簽字沒有代理制單位的地方,這樣代理人的業績無法得到體現,為以後的考評、升級也帶來影響。
(2)代建費用的計算不盡合理。目前,我國實施代建制的地區大都對履行代建人職責所獲取的代建費用有原則性規定,即通過公開招投標方式,按工程投資總額的壹定比例確定代建費用,其總額不超過現行標準的建設單位管理費上限。這壹原則雖然已經在許多城市中采用,但在實踐中易產生兩方面問題:
第壹,按現行的建設單位管理費標準不能滿足履行代建工作的需要,導致代建制度難以推進.現行的建設單位管理費是指建設工程從立項、籌建、建設、聯合試運轉、竣工驗收、交付使用及評估等全過程管理所需的費用,包括建設單位開辦費和建設單位經費。代建人的費用支出與建設單位管理費相比,其雖然可免除開辦費,但需要支付擁有高智能、高技術管理人員的較高人工成本和代建工作的風險費用,因此代建費用總額限定在建設單位管理費以內並無理論依據。
第二,在我國信用機制和擔保機制不健全的情況下,會出現代建人在代建工作投標中無序競爭的現象,使代建費壹降再降.如廈門市某代建人中標的代建費僅占項目總投資的0.7%。代建費用的非理性競爭,將使代建人的風險轉嫁到工程建設目標實現的比例上,以致阻礙代建制的發展。
因而,在代建制推行初期,為了避免出現上述兩種傾向,保證制度的順利實施,應對待建費采取適當寬松政策。首先,應根據工程投資規模、技術難度和建設風險等因素確定建設費的下限,要求代建人的代價費包括壹筆風險補償費用;其次,建立嚴格的代建人淘汰機制,避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本,降低代建費用。
(3)建立完善的工程擔保和工程保險制度。工程擔保是指承包商或代建單位委托第三方向業主提供壹定金額的經濟和責任保證,如承包商不能履行工程建設合同,或代建單位不能履行代建合同。則由擔保方承擔由此產生的壹切後果。工程擔保是建築業中的壹種懲戒機制。它通過保函的無條件支付功能實現快速理賠。能較好地解決承包商或代建單位的道德風險問題又能解決其逆向選擇問題,是建築經濟中的內在穩定器。由於擔保人在提供擔保時要求反擔保,因此工程擔保實質上是讓風險的制造者成為風險的承擔者,所以能夠有效地約束承包商或代建單位。
工程保險有利於規避因設計工作疏忽或過失引起質量問題造成的風險,以及由於施工、材料或使用過程中由於疏忽或過失引起質量問題造成的風險。如法國實行工程竣工十年責任險,要求承包商以及負責建築設計的咨詢工程師必須投保,以對工程本身在十年內承擔相應的質量缺陷責任。建築師購買職業責任險有利於規避設計風險。為了保證投資安全,是否購買職業責任險是業主選擇建築師的標準之壹。由於保險公司在接受投保時會對投保人進行嚴格的審查以防範其逆向選擇與道德風險,因此這種審查實質就是對承包商、代建單位以及咨詢工程師和建築師的監督。如果被保險人沒有很好的市場信譽。則難以獲得保險,從而其市場競爭力將會大大下?降。因此工程保險能夠有效地約束承包商、代建單位以及咨詢工程師和建築師。
實行代建制後,如果沒有工程擔保與保險等相應的配套措施,代建單位將可能在工程項目的管理上成為風險的制造者。解決此類問題,除強調代建單位必須提交無條件不可撤銷履約保函,並將其列為市場準入條件外,還應該不斷完善我國工程保險方面的制度,建立代建人信用機制。
五、結語
代建制是我國建設投資管理體制的壹項重大改革,也是針對政府投資項目建立的壹種建設管理模式。其在我國傳播時間不長,但發展得卻如火如荼,全國大部分地區都根據自己的實際情況總結出具有地方特色的代建制。但不可否認,完善這壹制度,在理論上還有許多需要討論的領域。其中,對代建人的產生、資質管理、信用管理和代建費用的計取等問題,將是代建制面臨的直接問題。其解決,需要在理論分析的基礎上,在實踐中進壹步探討嘗試。
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