實行績效預算管理分析與建議
人們日益重視支出績效並進而改進公***部門的運行效率。?規劃―計劃―預算?、?零基預算?和?績效預算?是這壹產出導向改革的重要組成部分，尤其是績效預算，它集中反映了產出預算的理念，在各種產出預算模式中居於核心地位。
壹、績效預算的定義和內容
對績效預算的定義可以追溯到1950年美國總統預算辦公室的定義：?績效預算是這樣壹種預算，它闡述請求撥款是為了達到目標，為實現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃過程中取得的成績和完成工作的情況。?實際上所謂績效預算，就是以項目的績效或效益為目的，以成本為基礎而編制的預算。績效預算要求政府的每筆支出必須符合績、預算、效三要素的要求。
?績?：指請求財政撥款是為了達到某壹具體目標或計劃，即業績指標。這些目標應當盡量量化或者指標化，以便編制預算，並考核效果。
?預算?：指完成業績所需的撥款額，或公***勞務成本。它包括人員工資和各種費用在內的全部成本(辦公用房通常不計入成本)。凡是能夠量化的，政府都應當計算並公布標準成本。對於那些無法量化的支出，可以用以下兩種辦法來確定成本：第壹種，通過政府公開招標方式(政府采購)來定價。第二種，只能由某壹部門提供的公***勞務(如行政管理部門的經費)，這部分成本計算最困難。在日本，其成本通過由財政部規定的?標準財政支出?來確定，標準財政支出是指各地方政府提供?合理水平的行政服務?所需的支出;而在美國，政府公布各項?業績指數?。
?效?：指業績的考核包括量和質兩個標準。績效預算產生於政府各部門分配預算指標之中，作用在於解決各單位該得到多少撥款才合理，是實物量與資金供給量相匹配的預算，是實現財政收支平衡的有效手段。通常，對於績效的考核由審計部門或委托社會公證機構來進行，財政部門根據考核結果撥款。
二、推行績效預算的必要性
我國在上世紀八九十年代政府財政運行狀況不佳，反映出了預算管理制度的缺陷。它同樣無力對支出機構的需求施加必要的控制以及對支出效果進行考核。我國的現行預算體制以及財政支出效率存在以下問題：
(壹)現行預算制度缺乏績效信息。財政支出效率不高有多方面的原因，現行的公***預算管理模式的制度性特征是財政支出效率問題的根源，預算管理方式的落後是財政支出效率不高的重要原因。
1、基數法編制預算不科學。現行預算編制基本上是按照基數加增長的方法編制而成的，這種預算編制方法是在承認既得利益的基礎上進行的，固定了總的行政支出在各部門間的.分配格局，沒有能夠切實反映預算年度的實際情況，財政無法根據機構和人員變動調整行政支出的規模，因而缺乏科學性。在此基礎上進行的財政支出安排缺乏合理性和有效性，給不同的預算單位在經費供給方面造成貧富不均、支出不足和浪費並存的現象。在這種情況下，繼續沿用基數法編制支出預算，顯然是不合理的，並且會加重財政負擔。
2、現行預算中缺乏績效信息。長期以來，我國政府預算的編制方法和管理模式仍是傳統的投入預算。在投入預算模式下，預算分配的依據是部門人員的多少而不是部門的績效，其實質就是默認部門的現有人員數是合理的，而不考慮部門實現業績目標所需要的合理人員數是多少。預算壹經確定，對預算執行的審計和檢查就側重於投入方面的問題，如實際的人員經費比預算中規定的數額是多了還是少了?是否有挪用現象等。而對預算執行中財政資金的產出和結果並不關心，財政資金撥出後，缺少跟蹤問效，財政資金的使用效益到底如何，財政部門也難以說清。政府各部門只需對投入負責，即確保財政資金的取得和使用是合規的，不需要對財政資金使用所產生的結果承擔相應責任。各部門預算的多少和部門的績效之間沒有聯系。在這種制度下，每壹個政府部門都把工作重心放在爭奪預算撥款上，而不是放在用好預算資金以取得成效上，導致預算執行的結果總是偏離預算所應體現的政府本來的政策意圖。
3、嚴格的分項預算不利於提高資金效率。現行的分項預算是按照壹個層層細化、互不交叉的項目編列的，它將支出總體分為基本支出和項目支出，基本支出和項目支出又可以細分為人員支出、公用支出、對個人和家庭的補助支出，然後細分為基本工資、津貼、獎金、社會保障繳費、辦公費等明細項目。預算中列示的這些項目和資金，預先都規定了具體的用途。在預算執行中，各個項目之間的資金轉移受到嚴格的限制，即專款專用，買肉的錢不能用來買酒，特別是在基本支出和項目支出之間。在這種制度下，有專項結余的部門擔心下壹年度會因此而削減本項目的經費。因此，盡管管理人員知道應該如何省錢，但?精明的?政府管理人員不得不把每壹個明細分類中的每壹分錢都花掉，不管他們是否需要。從某種角度來說，我們的預算制度實際上在?慫恿?管理人員浪費錢財。
4、公眾無法進行有效監督。我國的政府財政預算，對社會公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度非常低，缺乏表達意見的途徑。預算過程欠缺程序民主，更談不上聽證、辯論。社會公眾不知道財政支出的各個預算項目需要多少費用，不知道政府預算是如何分配的，也不知道政府如何使用財政資金，因而社會公眾無法對政府的財政收支活動進行有效的監督。
(二)當前財政支出效率較低。改革開放20多年來，我國財政支出由1978年的1122.09億元，增長到2003年的24649.95億元，年遞增13%以上。在經濟發展的基礎上，財政支出持續穩定增長，使得財政在促進資源優化配置、收入公平分配和經濟穩定增長等方面發揮了積極有效的作用。但我們也不得不清醒地認識到，由於政府職能轉變的滯後、預算管理方式的落後等多方面的原因，我國財政支出效率不高的問題仍然比較突出，主要表現在：
1、財政支出結構不合理，行政管理支出過高。行政管理支出是財政支出的主要組成部分之壹。壹般來說，行政管理支出會隨著財政支出的增長而增長。不過，由於行政管理支出屬於純消耗性支出，因而其增長速度應小於財政支出的增長速度，這樣才有利於政府把財政支出增長的大部分用於經濟建設和社會公***事業，對我們這樣的發展中國家更應如此。然而改革開放20多年來，我國行政管理支出由1978年的49.09億元，增長到2003年的3437.68億元，年遞增18%以上。超過同期財政總支出增長比例5個百分點，占財政總支出的比重由4.4%增長到14%。與此同時，教科文衛支出和社會保障支出等支出的增長幅度卻落後於行政支出的增長。
2、財政資金供給範圍不規範。目前，財政的職能範圍與支出責任尚未能完全適應市場經濟的要求，財政資金的供給範圍缺乏明確、科學的界定。壹方面政府支出範圍過寬，包括了許多既管不了又管不好的事務，如經營性投資支出過大、各種補貼過多過濫、各類事業費龐雜、財政供養人員過多、負擔過重，等等;另壹方面政府支出又嚴重缺位，即財力過於分散，支出重點不夠明確，使得在應由財政供給的市場失靈領域中出現保障不足和無力保障的情況。如對社會保障的支持不足，對某些社會文教、公***衛生、公益事業的保障乏力，對基礎設施和某些公***設施建設的投入不足，等等。
3、相當部分財政支出並沒有納入政府年度預算。由於體制上和管理上的原因，這部分支出缺乏必要的管理與監督，支出安排難以體現財政的公***性、民主化和法制化，導致公***部門及其領導者個人將公***資源用於本部門的事情或者領導者個人的事情，公***部門不是為社會提供公***服務，而是為本部門、為領導服務，而且這部分支出數額不容忽視。
4、財政分配不公的現象仍然存在。由於我國預算不是按照政府部門的產出核定，預算的多少和部門的績效之間沒有必然的聯系，預算分配更多的是政治博弈的過程，人為因素較多，導致壹些強力政府部門取得的財政資金遠遠多於普通部門。
鑒於以上原因，績效預算作為政府支出管理改革戰略的主要方向，也日益被我國財政學者所關註與研究。目前，我國的部門預算改革已取得階段性成果，要鞏固和發展這個成果，必須通過推行績效預算來配套和完成。
三、幾點建議
(壹)建立相關配套制度，構建實施績效預算的制度框架。實施績效預算需要建立與完善壹系列的相關配套制度。這包括公***支出制度自身的配套和外部監督制度的配套兩個方面。在公***支出制度的配套方面，財政部門要把績效預算制度、績效評價制度、國庫集中收付制度和政府采購制度統壹協調起來，不可孤軍深入。這四項制度各有優勢，各有自身的作用範圍和實現的目標，任何壹項制度不與其他制度相匹配，其優勢就難以發揮出來，甚至無法堅持下去。只有這四項互為條件、相互配套的制度聯合實施，我國的公***支出制度的框架才能構建起來。在外部監督制度的配套方面，要逐步建立並強化政府與公***部門的報告制度、問責制度，以及公開的審計制度。這些制度的建立能夠保證社會與公眾對政府與公***部門的預算及其執行的過程和結果進行有效的監督，從而迫使政府職能部門和公***部門更加關註自身行為與業績的關聯，推動政府部門提高社會資源的使用效率。
(二)明確評價對象，確定量化指標。財政支出內容十分繁雜、涉及的範圍廣泛，財政支出績效評價的對象難以進行統壹分類。考慮到我國的績效評價剛剛起步，如果將財政支出的綜合效益作為評價對象，實施難度較大。因此，可按財政支出的受益主體，將評價分為支出項目績效評價、單位財政支出績效評價和部門支出績效評價二類，本著從簡單到復雜的原則，先開展項目支出績效評價，再逐步擴展到單位和部門支出的績效評價。同時，要根據部門單位的機構職能、人員配備等基本情況確定財政支出量化標準和與之相聯系的成果量化指標。其中支出的量化標準尤為重要，績效預算中的支出說明了公***產品和服務的成本，應具有明確的量化標準。對不能標準化的支出可通過政府公開招標、政府采購或社會實踐中產生的標準財務支出來衡量。
(三)實行部分權責發生制。在傳統的財政管理體制中，政府會計只反映當期的財政資源，而無法全面反映政府公***資源存量和整個政府公***資源的使用和配置狀況。目前，我國以及世界上不少國家都在使用收付實現制的政府會計方法，這種會計方法存在壹些缺陷：它可以通過提前或延遲支付現金人為地操縱各年度的支出，從而扭曲績效信息;它不能及時確認和計量政府負債;它忽略了投資的機會成本，不能正確完整的反映政府行政的成本。權責發生制與收付實現制之間的根本性區別在於會計上確認的時間不同：收付實現制以款項的收付為標準記賬;權責發生制以權利和責任的實際形成和發生作為記賬的標準。權責發生制會計可以更準確、更全面地反映壹定時期內提供產品和服務所耗費的總成本，被廣大企業普遍應用。目前，已有壹些較發達的國家開始在政府預算會計中使用權責發生制，或采用部分權責發生制。在這方面，走在前面的是新西蘭和澳大利亞，而且美國、英國、法國、冰島、加拿大等歐美國家也已開始這方面的改革。
(四)建立正確的激勵機制。過去的預算不考慮績效，常常是哪裏問題比較嚴重，就增加預算撥款，隱含在這種做法背後的壹個令人深思的弊端，它不是在獎勵成功，而是獎勵失敗。實行績效預算，就是將各部門的預算與其工作績效掛起鉤來，建立正確的激勵機制。另外，在績效預算改革中，各國都不同程度地增強了各部門執行預算中的靈活性。壹些國家還改變了對節余資金的處理辦法，將它留給部門，結轉下年使用，以期提高資金的使用效率。
(五)依靠群眾進行績效執行情況評估。不論是社會主義國家的政府，還是資本主義國家的政府，民眾對政府是否滿意都是測評政府績效的最終標準。積極引入民眾參與，根據民眾的需要提供公***產品和公***服務。根據民眾的滿意程度測評政府績效，是績效預算成功實施的必要條件。在我國，可以考慮在人大之下增設壹個與預算委員會相並行的績效評估委員會，由有關專家組成，負責監督和組織各部門績效指標的制定和年終的績效評估。同時，讓民眾參加評議也是績效預算的重要方面。
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