壹是突出文物管理機構和隊伍建設。鑒於我省部分縣(市、區)沒有專門的文物管理機構,《條例》第三條第二款規定“縣級以上人民政府應當加強文物管理機構和隊伍建設”。“加強文物管理機構和隊伍建設”包括建立文物管理機構、增加人員數量、加強教育培訓、提高隊伍素質和工作水平等要求,對各級政府有效履行文物保護管理職責具有重要的指導意義。
《條例》規定,縣級以上人民政府設立“文物保護委員會”,具體組織、協調和管理本轄區內的文物保護工作;應建立“文物保護專家咨詢機制”,在作出文物保護決策前聽取專家意見,以促進政府決策和審批活動的科學化、民主化和法制化。
二是突出委托執法。目前,我省基層文物保護的日常管理和執法工作普遍由文物管理所等機構承擔,難以開展,安全監管不到位,文物盜掘倒賣等違法行為得不到有效打擊。根據《行政處罰法》的規定,條例規定“縣級以上人民政府文物行政部門可以在法定權限內,委托文物管理機構和其他具備法定條件的機構實施行政處罰”,有效解決了縣級文物機構的執法地位問題,將對緩解文物行政執法薄弱、執法難的問題發揮重要作用。
三是突出對未列入文物保護單位的不可移動文物的管理。我省還有近萬處不可移動文物未核定公布為文物保護單位。它們的保護和管理是文物行政部門日常工作中的難點,法律法規也缺乏相應的規定和標準。為解決這壹問題,《條例》第八條第壹款規定“未核定公布為文物保護單位的不可移動文物,由縣(市、區)人民政府文物行政部門參照縣級文物保護單位管理進行登記公布”,未核定公布為文物保護單位的不可移動文物,壹律由縣(市、區)人民政府文物行政部門“四有”進行工作和維修。
鑒於我省地下文物分布廣泛,缺乏保護依據,《條例》第八條第二款確立了“地下文物保護區”的概念,規定“縣級以上人民政府文物行政部門應當將本行政區域內埋藏文物豐富的區域劃定為地下文物保護區, 報同級人民政府批準公布,納入土地利用總體規劃和城鄉規劃,參照本級文物保護單位進行管理”。 規定由同級人民政府文物行政部門劃定的地下文物保護區,由同級人民政府批準公布,參照同級文物保護單位進行管理,並納入土地利用總體規劃和城鄉規劃,充分體現了科學性、可操作性和務實性原則。
四是突出田野文物保護。為加強對古遺址、古墓葬等田野文物的保護,有效防範和打擊盜掘、破壞文物等違法犯罪行為,《條例》第十條明確規定“沒有專門機構管理的文物保護單位,由縣(市、區)人民政府聘請壹至三名文物保護人員負責管理,並支付合理報酬,費用從文物保護經費中列支”。該條例覆蓋了我省所有縣級以上文物保護單位,明確由縣(市、區)人民政府負責聘用文物保護人員,以確定文物保護人員數量,保證經費來源,有效解決野外文物保護難的問題,在我國文物保護地方法規中尚屬首創。
五是加強不可移動文物的使用管理。不可移動文物,尤其是古建築,多為本質結構,陳舊、脆弱、易腐蝕、易破壞。為確保文物安全,條例規定:“舉辦有不可移動文物的展覽、展銷、演出等活動,主辦單位應當編制文物和環境保護方案,根據文物的級別,經相應的文物行政部門審核,報上壹級人民政府文物行政部門批準”(第二十三條),“媒體進行新聞報道、電視直播或者專題節目,應當經省人民政府文物行政部門批準”。
六是在基本建設中突出文物保護。對於基本建設中的文物保護,《條例》堅持“文物保護第壹”的原則。《條例》第三十壹條規定:“基本建設工程應當避開地面和地下文物豐富的地段。項目立項和選址前,建設單位應當征求項目審批主管部門的同級文物行政部門的意見;涉及不可移動文物的,建設單位應當事先確定保護措施,作為建設項目的重要組成部分納入可行性研究報告或者設計任務書,並根據文物等級報上壹級人民政府文物行政部門批準。未經批準,有關主管部門不得立項和批準建設。”《條例》第三十二條規定,“占地面積二萬平方米以上或者在地下文物保護區、歷史文化名城內的大型基本建設工程,建設單位應當事先向省人民政府文物行政部門報告,組織考古調查、勘探,發現文物的,由省人民政府文物行政部門會同建設單位商定保護措施”。《文物保護法規》規定涉及基本建設工程的三種情形需要事先進行考古調查和勘探,這在我國還是第壹次,而且它涵蓋了線形和片狀的建設工程。第三十五條規定“在基本建設工程中需要就地保護重要文物的,縣級以上人民政府與建設單位協商後,可以另行安排用地或者收回土地使用權,退還已繳納的土地出讓金;造成施工單位經濟損失的,依法予以賠償,既保護了文物,也維護了施工單位的合法權益。
七是突出文物收藏活動管理。針對文物收藏仍屬自發行為、收藏程序和手續不規範的現狀,條例作出新的規定:“除國家和省另有規定外,文物收藏必須經省人民政府文物行政部門批準,並在收藏結束後三個月內將文物收藏情況報省人民政府文物行政部門備案。”“文物收藏單位收藏文物時,應當與文物所有人或者持有人簽訂合同,載明文物的名稱和收藏範圍。上述規定既保證了文物收藏單位收藏文物的規範化,防止了文物收藏糾紛的發生,也有效遏制了不法分子打著文物收藏的旗號非法收購、倒賣文物的現象。
第八,加強對流通文物的管理。目前,文物收藏受到全社會的關註。為加強對流通文物的管理,條例明確規定“典當行、拍賣公司、文化市場、舊貨市場、藝術品市場等單位或者場所,應當向縣(市、區)人民政府文物行政部門申請批準”(第四十九條)。第五十條規定:“縣級以上人民政府文物行政部門應當建立巡查制度,必要時可以派員到市場對涉嫌文物購銷活動進行現場監管”。這些規定在文物保護地方性法規中尚屬首次,有利於對可能涉及文物非法交易的場所和活動進行有效監管,及時準確打擊文物非法交易,規範民間收藏文物流通秩序,確保國有文物不流失。
九是進壹步規範執法部門和司法機關移交文物工作。鑒於涉案文物移交期限存在法律空白,《條例》第六十三條規定“應當在結案後三十日內無償返還或者移交給同級文物行政部門”,明確了拒絕移交的法律責任。這對於規範涉案文物的轉移,促進執法部門和司法機關依法履行文物保護職責,保護文物安全和公民私有財產所有權具有重要意義。
十是突出文物保護單位的規範化管理。國有博物館和考古發掘所作為文物行政部門所屬的事業單位,承擔著大量的日常文物保護工作。《條例》分別對考古調查、勘探工作審批程序、出土文物清單提交、考古發掘報告和出土文物移交時限、出土文物管理、博物館安全管理制度、安全設施安裝、藏品臺帳建立和備案、館藏文物借閱和交換程序等作出了明確詳細的規定,實現了對文物的全方位、無縫隙管理,填補了多項法律空白。
十壹是強化法律責任。《條例》的法律責任壹章在前六章中明確了違反強制性和禁止性條款的相應法律責任,是我國文物保護地方性法規中最全面、最嚴格的。特別是對“未經征求文物行政部門的意見,在地面和地下文物豐富的地區進行基本建設工程”、“未經考古調查勘探,進行占地二萬平方米以上的大型基本建設工程,或者在地下文物保護區和歷史文化名城進行建設工程”等情節惡劣、後果嚴重的違法行為,作出了行政處罰。法律責任的強化,使整個法律與邏輯的聯系更加緊密,更具可操作性,發揮了更大的教育和威懾作用,從根本上改變了以前規定不明確,在處理違法行為時無法可依的局面。同時,《條例》規定,文物行政部門及其工作人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的,應當承擔相應的法律責任(第六十四條),這在全國也是壹個創舉。