[關鍵詞]民主化；《城市自治機關法》；英國；趨勢
隨著社會經濟領域的深刻變革，政治民主化逐漸成為19世紀英國歷史的主旋律。其中，學術界普遍關註的是三次議會改革運動。但由於英國社會自治傳統濃厚，各地的地方事務壹直帶有濃厚的地方和地域色彩，因此僅從中央政府的角度來審視社會民主化進程是遠遠不夠的。英國的民主化進程不僅體現在議會改革上，也體現在市政府改革上。我國學者對議會改革做了深入研究，但對地方政府改革研究不多。本文旨在探討19世紀英國城市政府改革與社會民主化進程的關系，從而加深對英國近代史的理解。
壹個
19世紀英國城市政府民主化改革源於解決城市問題的現實需要。城市的快速擴張、人口的急劇增加和城市功能的發展變化，使得新興城鎮面臨著日益嚴峻的社會、經濟和治安管理問題。19世紀上半葉，從卡托街的地塊到滑鐵盧事件，社會動蕩，城市發展建設沒有規劃。城市街道蜿蜒狹窄，房屋擁擠不堪。排屋、畫屋和“背靠背”的房子充斥著新興的大城市。利物浦和曼徹斯特的窯洞、瓷器區和倫敦的貧民窟都令人震驚，公共設施幾乎為零，更不用說公園了。因此，城市發展本身的壓力導致了城市政府的改革。
但是，英語民族崇尚傳統。在政治領域，秉承傳統“小政府”的“不作為”，尊重地方自治的傳統，自18世紀以來，英國政府越少幹預地方事務，越顯得傳統。在經濟領域，自17世紀革命以來，亞當·斯密等人倡導的“自由放任”取代了重商主義，幾乎成為英國經濟生活的金科玉律。人們深信市場這只“看不見的手”會自然調節和促進社會經濟發展，把國家幹預視為對政治自由和市場經濟的粗暴幹涉。所以到了19世紀，城市治理大多是歷史遺留下來的模式，分為自治城市和沒有自治的城鎮，治理方式也不壹樣。
壹個是沒有獲得自治權的城鎮。他們沒有特許狀，所以沒有自治市政府。從政治治理的角度來看，它們和周圍的村莊壹樣，仍然處於縣令和知府的統治之下，繳納countyrate。[1](p2)換句話說，它們雖然在物質形態上發展成了城鎮，但在治理結構和精神狀態上，仍然停留在鄉村，以古代的教區和封地為基礎，行政範圍狹窄，功能有限。
另壹個是自治市。在英國歷史上，自治城市有著悠久的傳統，許多自治城市是從中世紀的自由城市發展而來的。它們的相似之處在於，都被王室特許，有權選舉自己的市政官員，市政官員主持城市內部事務，有權選舉自己的市長。“自治市還有壹個由12-24人組成的市議會，負責監督城市管理，準備顧問。”[2](p300)隨著時間的推移和歷史的發展，自治城市的市政官員往往被城市巨頭所控制，把市政事務當作看家本領。於是，市政機關成了城市上層手中的工具，父子、翁婿、兄弟、妹夫紛紛進入市政機關。他們只關心自己的利益，無力應對日益復雜的城市事務，與現代民主精神完全相悖。雖然城市官員的統治也是有效的，比如利物浦城市當局，但從整體上看，舊式的城市自治的特點是低效和封閉。這些市政府辦公室往往成為私人的東西，缺乏公開性和透明度；不能隨著城市的發展而改變職能，成為服務城市群眾的事業單位，走上民主的道路。它只考慮城市產權所有者的利益，而不關心城市群眾的福祉，這與城市的建設和發展嚴重脫節，與時代不合拍。
日益嚴重的城市問題不能靠無所作為來“治愈”。面對日益復雜和尖銳的城市問題，城鎮堅持實事求是的原則，因地制宜。他們大多成立各種改良委員會，征收地方特別稅，以滿足必要的開支，以解決特殊問題。他們建立了大約300個城鎮改進委員會和各種專門組織。其中，伯明翰和曼徹斯特的改進委員會取得了成功。早在18世紀下半葉，伯明翰的改良委員會就成功移除了街上阻礙交通的障礙物，如凸出的肚窗、門前的石階、地下室入口等。，從而鋪設人行道，安裝路燈設施。19世紀初，委員會獲得了新的權力，有權征收新稅和借入貸款，增強了經濟實力，使工作更有成效。曼徹斯特第壹個改良委員會是1765成立的警察委員會。到19的40年代，已經涉足鋪路、照明、拆遷、消防、供水、保潔、供氣等領域。但我們可以看到，其實改善委員會的工作是壹種“治標”的處理方案，只能進行專項治理工作，不能全面處理城市問題。因此，城市政府改革勢在必行。
其次，英國經濟基礎的變化迫切需要政治上層建築領域的相應變化。自18世紀下半葉以來，英國經濟生活從傳統農業社會向現代工業社會的巨大變化，使工商資產階級的經濟實力迅速增長，19世紀城市化進程的加快，使資產階級的實力得到加強。壹些北方的工業城市，如伯明翰和曼徹斯特，都是非基督徒所有，它們的繁榮完全依賴於非基督徒。但是，城市仍然受到舊的《宣誓法》和《市政結社法》的限制，非基督徒被剝奪政治權利，無權參與地方管理。工商業資產階級強大的經濟力量和政治上無能的國家是極不相稱的。
這樣，此時的英國城市政府要麽變成了壹些私人產業，要麽停留在鄉村統治體制下，無法為不斷擴張的城鎮提供服務，城市政府的改革確實勢在必行。此時，英國的社會民主化運動已經逐漸走上了穩定正常的軌道。自18世紀下半葉以來，資產階級激進運動風起雲湧，但終究沒有發展成為法國的壹場風雨飄搖的社會革命，而是通過統治階級的理性讓步，使中產階級得以分享權力而得以協調。這種英國式的改革開創了消除體制內混亂的先河，使19世紀成為政治民主化突破的世紀。在這種歷史背景下，英國城市政府的改革可能以民主的方式解決，從而形成英國政治民主化的重要組成部分。
二
從改革的決策者來看，19世紀英國城市政府改革主要有兩種類型:中央立法和城市地方立法。在中央政府，1835的《城市自治機關法》開始實施，它實質上是1832的議會改革的續篇和尾聲，其基本原則是在民主的基礎上改造自治城市政府。法律規定:首先，在65，438+078個城市中，將廢除200多個過時的市政自治組織，由選舉產生的市政府取代舊的市政官員。市政府由市議會、市長和城市參事委員會組成。市議會是城市自治機關的權力機關，其成員由所有繳納地方稅並居住滿三年的成年男性選舉產生，從而統壹了全國市政選舉的資格標準；市議會改選市長和市議員會議；市議員任期3年，其中每年改選1/3，參事任期6年，市長任期每3年1/2，市長可以連任。第二，取消城市官員和法院的權力，將司法權移交給治安官和縣法院，實現城市司法權和行政權的分離。第三，市政財政是公開的，市政收入必須用於當地居民，而不是用於私人利益或娛樂，從而增加了市政財政和透明度，有助於減少腐敗。第四，地方政府可以制定必要的法律法規。最後，市議會的討論是公開的，公眾可以參加。就這樣，通過1835的市政改革，自由、開放、民主的鎮政府取代了封閉的舊式鎮寡頭的統治，打破了鎮寡頭的行政控制。
在自治市，市政府制定地方性法規，征收地方稅以平衡收支，並負責環境建設。[3](p223)新組建的市政府權力和職能日益擴大，社會服務保障職能日益強化。理論上，原來的改善委員會的職能已經轉移到新的市政府，但在實際政治生活中，這些機構並沒有立即消失，而是繼續存在了壹段時間；從法律上講，新市政府有權繼承舊市政府的財產，成為小鎮真正的權力機構，但實際上，小鎮寡頭們並不願意輕易放棄自己的權力和財產，因此市議會只是逐漸確立了自己的領導地位。在這個過程中，城鎮的社會功能還在不斷擴展。如果說19年的30年代只有市政府、議會、參事委員會等屈指可數的機構，到了19年末，新增了煤氣、自來水、電力、街道、下水道、公園、衛生、浴室、市場、圖書館、博物館等功能。此外，成功建立了維持當地秩序的鎮警察部隊。隨著城市職能的擴展，城市政府的職責日益擴大，以適應變化了的城市社會。與舊的城市官員相比，新的城市政府更有能力管理城市。19世紀英國市政事務中的大部分問題都是通過地方立法解決的。當然，由於城市的管理還處於探索階段，其立法大多是對城市問題的即時處理和回應，還缺乏整體規劃。
從城市治理的方式來看，我們把1870分為兩個階段:1835到1900。183521870是分權統治階段，這壹時期鑒於城市事務的復雜性和地方事務的特殊性，建立了許多專門機構。比如早在1834就成立了貧法委，1835成立了公路局，1848成立了衛生局，1870成立了教育局。到19的1970年代，有700多個地方局和委員會。[1](p153)但缺陷在於，中央的許多法令和規定都是“獨斷專行”的，采納與否完全由各鎮自己決定，未能通過中央控制改變大小自治市、區域分割、地方管理多元化的局面。因此，當時的大多數地方政府仍然存在腐敗和效率低下的問題”[4](p365)。19的70後，是權力日益集中的階段。1871成立中央地方政府部門，開始統壹規劃指導地方政府工作。直到那時，英國的地方自治傳統才得到真正的影響。1872成立內政部，以加強中央政府對地方政府的指導和監督，逐步充實中央政府的管理機構，啟動中央政府部門與地方政府統壹協調的進程，建立現代政府架構。
雖然《地方政府法1888》解決了郡壹級的設置，而且《地方政府法1894》完成了除倫敦以外的地方政府改革，但只有《倫敦政府法1899》才是真正解決大都市——倫敦市政府的法律規範，攻克了英國市政府的最後堡壘。它規定，在65，438+0，888年建立的倫敦縣內，應重新建立28個都會區議會和65，438+0倫敦金融城公司，以取代原來的38個教區委員會。[5](p477)
英國城市政府改革初步建立了城市的專業管理機構，權力日益集中，加強了中央政府對地方政府的行政管理。這與19世紀資本主義制度的成熟是分不開的。隨著資本主義的成熟，經濟領域壟斷和集權的興起，政治領域的國家機器也日益加強，介入社會生活的方方面面。“國家開始處理經濟增長產生的經濟和社會問題，以試圖緩解日益明顯的社會緊張、城市問題和工業成熟。後兩個問題要求國家進行更多的福利立法和社會改革...政府必須全力應對社會動蕩、貧困和城市擴張。”[6](p275-276)上述《城市自治機關法》由議會自上而下通過，所有城鎮都遵照執行。除了其中明確列出的城鎮，其他城鎮只能申請援引這壹法律，因此其立法不具有強制性，但授權地方當局自行實施，其實施取決於每個城鎮。因此，有人將19世紀的下半葉稱為英國直轄市的“黃金”。[7](p205)但畢竟是中央立法對城市事務的有力幹預。當然，自由放任的思想還是根深蒂固的，所以對於政府幹預還是有壹些非議的。比如1848頒布《公共衛生條例》時，《經濟學人周刊》(5月1848，13)的編輯抱怨說:“苦難和災難是自然的警告，不能免除；在善意的人明白自己的目的和結局之前，就迫不及待地試圖通過立法將其趕出這個世界，其結果往往是利少弊多。”[8](p667)
英國地方政府改革從1835改革開始，在民主的基礎上建立新的市政府，以適應不斷變化的城市社會，逐步發展成為現代城市政府，履行不斷擴大的社會管理職責，應對城市社會的各種問題。城鎮越發展，城市越大，城市公共設施建設和管理的任務越重，城市政府機構也就越大:從市政公共設施到街道、供水、垃圾、交通，再到精神生活的基礎設施，如公園、綠地、學校建設、圖書館、博物館。由於它從壹開始就是建立在權利(票)和義務(稅)的統壹基礎上的，它側重於它的職責——為城市群眾服務，而不是它的官職和個人得失，所以這種新的市政官員不再是舊式的城市寡頭，而是現代的“公務員”。到19年底，英國城市地方政府建設基本完成。
三
英國城市政府改革既是對市政府上層建築的有形改革，也是地方層面無形的民主化過程，給城市和整個社會帶來了民主、自由和開放。
首先，市政府改革與三次議會改革壹起，構成了19世紀英國政治民主化進程的重要組成部分。18世紀以來，隨著工業化和城市化的進程，工商資產階級在經濟上取得了巨大的成就，經濟實力得到了空前的提高。比如北方巨大工業城市伯明翰的工匠，曼徹斯特的棉花巨頭，港口城市利物浦的“商人王子”都很有錢。但他們因為是非基督徒，在政治生活中沒有話語權，政權被操縱在土地貴族手中，使得國家的政治上層建築和經濟基礎嚴重失衡。因此，獲得政治權利成為19世紀英國資產階級的主要歷史使命。自英國政治生活中的1688光榮革命以來，漸變的傳統和激進運動的壓力迫使統治階級逐漸退卻，打破了土地貴族的權力壟斷，擺脫了市政寡頭對城鎮的控制，建立了更加民主開放的政治統治。因此，民主與改革成為19世紀英國政治發展的主要篇章，穆勒倡導的自由主義思想體系由此誕生。在他看來，所謂政治自由就是自由討論公共問題，讓公眾參與政治決策。[9](p780)下層民眾提出人民憲章，要求普選，把獲得選票和參政作為提高地位的手段。
就這樣，從1832的議會改革到1884的改革，投票人數不斷增加，不僅中產階級，就連勞動人民也開始分享政治權利。雖然這不是真正的普選，但其民主化的大趨勢是不可否認的。資產階級開始控制議會。據統計，1865年，議會中土地利益代表436人，工業、商業、金融代表545人，占比過半；到了1900，後者增加到77%[9](p350)。在中央機關，通過文官制度的改革和軍隊中的改革，中產階級取代了世襲的腐敗官僚。在地方政治生活中，1835的市政改革法使那些經濟強人在市鎮領域，特別是新興工業市鎮獲得了相應的領導地位，工商資產階級迅速奪取了政權。例如，在羅奇代爾和索爾福德的市議會中，從1856到1890，工商資產階級的比例是從。布萊克本和博爾頓的市長60%以上來自工商資產階級[10]。19世紀初英國中央和地方政府政治生活中上層建築與經濟基礎的矛盾，通過改革和調整逐步得到改變，最終適應了經濟基礎的發展變化，體現了壹定的民主原則。1869市政選舉法賦予所有擁有壹年居住權的納稅人投票權。最重要的是，所有未婚女性都享有同樣的權利。[11](p75)從1894開始，男女納稅人都有了郡和行政教區的投票權，這就拉開了女性投票權的差距。難怪科布登說“市政改革法是我們法律中最民主的措施”[165438]
有歷史學家認為，1835《城市自治機關法》規定的納稅人資格，實際上剝奪了當時英國城市大部分居民的選舉權，城市納稅人人數甚至遠少於1832《議會改革法》中的選民人數，因此不能說明其民主性。[1](p15-16)也有人強調，它和1832的改革法案壹樣，是黨派鬥爭的產物，是兩黨在地方壹級政治鬥爭的反映，輝格黨在地方壹級排擠托利黨，與民主相去甚遠。但我們認為，雖然從投票人數上看，1835的市級選民可能不多，但問題的關鍵不在於這些數字，而在於它的基本原則。它以納稅人資格取代議會選舉中的財產資格，體現了納稅義務與投票權的辯證統壹關系，將以財產收入多少作為選民資格，改為以對城市公共事業有貢獻的納稅人資格來確定投票權，體現了以下幾點。雖然1835的納稅人數只占成年男性的3%-10%，但直到1869才達到20%。[7](p203)然而，正如13世紀的大憲章在前期只是壹份密封的文件匯編壹樣，隨著時間的推移，它的民主性和自由性越來越明顯。1835市政改革中的納稅人投票權資格，恰恰是近代英國民主政治制度的基石之壹。與中央政府的議會改革不同，65438年至60年代，女性開始加入城市選民的行列，也是第壹次在城市實行成年公民的選舉權。到19年底，投票權已經擴展到所有公民。民主選舉賦予了市政府極大的政治合法性和權威性，市政官員對選民而不是上級負責，這在壹定程度上體現了現代民主精神。
其次，城市政府改革具有指導性和時代性。它不僅將民主和代表制原則應用於所有城市，而且還延伸到縣和其他農村地區，從而提供了壹個具有現代政治精神的起點。隨著19世紀城市化的進程，農村地區的生活日益城市化，因此進行民主改革是合乎邏輯的。當時農村居民已經接受並享受了城市文明，而在中央層面，農業工人也獲得了1884的議會投票權，於是農村地方政府的民主轉型也就順理成章了。這就是1888和1894的地方政府法案的目的。第1888號法案規定建立郡和縣級市政府，而第1894號法案規定在大都市區、農村地區和教區建立地方政府，在郡和縣級市建立選舉產生的理事會，在區建立區級理事會，在教區建立教區理事會；所有成年男子和婦女都參加地方議會選舉並享有投票權，以便民主和開放的原則能夠在基層得到落實。結果，從中央政府到地方政府，從城市到農村，根據民主原則選舉了新的政府機構。
由於城市的匿名性、民主性、開放性、自由性等社會屬性，英國的地方民主始於城市，最早在具有自治傳統的城市試行。在城市中，人們的民主意願是最強烈的，城市化的快速發展使得民主思想的傳播變得異常容易。先城市後農村的民主代議制政府機構改革的方向和實踐，既符合英國的傳統，也回應了英國的激進運動和隨後的憲章運動。因此，城市成為了群眾基層民主的搖籃和發源地。
第三，1835市政改革法案具有開放性的特點，體現了行政管理的公開化趨勢。雖然改革法只涉及178個自治市，其目標和對象是對自治市的市政組織進行改造，但其意義不僅於此，它也為非自治市的相應改革打開了大門。規定了非自治市可以申請援引1835的改革原則，為非自治鎮政府綜合改革提供了可能。因此，在1835到1855的20年間，有22個城鎮(大部分是新興工業城鎮)據此組織了新的市政府，到1900年，英國有了313個新的市政府。【1】(p 1502151)可以看出，1835的改革法不僅涉及到它所提到的178城鎮，而且還為其他城鎮的相應變化做準備，特別是為工業革命以來發展起來的新城鎮做準備。
改革也體現了城市政府管理的開放性。首先是決策的公開性。以19世紀中下遊的市政廳建設為例。當時，市政廳被視為城市的標誌性建築，就像教堂是中世紀城市的標誌性建築壹樣。市政廳建不建，建築風格，建築地址，預算，招標都是按照公開的原則進行的。人們不僅把市政廳看作是壹座宏偉的辦公樓，而且還把它看作是舉行盛大招待會和音樂會的場所，所以它客觀上還具有議會大廳、法庭和音樂廳等其他功能。更重要的是，市政廳建築也反映了城市人日益增長的公民自豪感，它們往往成為壹個城市的象征。納稅人用自己的錢建造精致華麗的市政廳，在建築規模、裝飾、布局等方面相互攀比，體現了城市人改變新興工業城鎮形象的願望。因此，大多數市政廳都有大型機關舉辦大型群眾音樂會，將宏偉的建築與提高公眾的藝術欣賞和審美能力結合起來。其寬敞的大廳，巨大的規模，分組的機關，顯示了市政廳的公共性質。顯然，這樣的市政廳並不純粹是上層社會的政府辦公場所，音樂也不再體現上層社會的地位，而是群眾提升自身境界的工具。為了讓新市政廳真正成為城市的標誌性建築，哈利法克斯在1848成立市政府時就決定，市政廳要成為城市生活和精神的化身，位於城市的中心，建在制高點上，有醒目的塔樓和巨大的鐘樓。[4](p211).市政廳的落成揭幕往往是充分表達市民自豪感的典型場合。皇室成員的出席，盛大的聚會和盛大的慶祝活動已經成為普遍的場景。哈利法克斯市政廳竣工剪彩時，威爾士親王來了，有174次列車帶來的66000名觀眾。該市組織了65，438+0，000名主日學校的學生表演節目，以及壹支500人的大型樂隊演奏音樂。[7](p 215)1858年9月7日在利茲市政廳完成剪彩儀式的同時，還舉行了產品展銷會和大型音樂會。女王夫婦的到來將慶祝活動推向了高潮。這座城市掛滿了彩旗、橫幅和鮮花，人們喜氣洋洋。就像水晶宮博覽會成為1851的標誌壹樣，利茲市政廳成為1858的標誌。[14](p 1742176)它體現了市民時代的驕傲，展現了公共精神和城市生活的開放性，展現了壹個自由市政府的活力和豪邁。時至今日，我們仍能領略到英國大選計票處19世紀市政廳大樓的風采。建於19世紀中期的鎮館也成為了與農村地產鬥爭的堡壘。【12】(p22)如果說鄉村城堡曾經是農業英國的力量，那麽今天，市政廳在很大程度上已經成為了時代的象征。其次，市議會的會議允許公民參加，這體現了公眾參與現代政治進程。最後，市政府的資金實行公開原則。定期公布賬目和年度預算，對賬目進行審計，並審查地方政府的支出。審計員是由公民選舉產生的，鎮上的財務人員被命令匯總賬目，他們的備份由納稅人公開審查。可見，19世紀的城市政府改革，增強了城市行政決策和日常工作的透明度。
綜上所述，19世紀英國的大眾民主最早是在城市中發展起來並普及的。城市是大眾民主的搖籃和誕生地。以納稅人資格確定選舉權體現了權利與義務相統壹的民主理念，摒棄了議會選舉中的財產資格條件。這是邁向現代民主的重要壹步。雖然不是現代意義上的普選，但畢竟是歷史進步。從某種意義上說，城市是現代文明的重要載體，它現有的匿名性和開放性是草根民主的溫床。英國經驗理性的民族傳統和在探索中前進的行為技巧，為英國大眾民主的發展開辟了現實道路。
論普選
19世紀中期，英國出現了壹場憲政運動，主張男性不分種族、階級，都有參與政治選舉的權利。19世紀民主運動中的自由主義者和社會民主黨人，尤其是北歐的自由主義者和社會民主黨人，用的口號是“平等* * *有投票權”。普選運動包括社會、經濟和政治運動，目標是將選舉權擴大到所有種族。而女性的普選權或投票權、選舉權等等，直到19年底，20世紀初才被重視。最早的普選運動發生在19世紀初，重點是降低選舉所需的財產條件。
許多社會最初對選舉權有種族要求。例如，非白人不能在種族隔離的南非投票，在1994的多黨選舉後結束。在民權運動之前，美國南部的黑人只有理論上的投票權，但有很多手段阻止他們實現普選。三k黨在美國內戰後成立，主要是為了要求強制阻止黑人投票。
有些普選制度實際上排除了壹部分人投票。比如拒絕承認犯人選舉權的人，精神病患者。幾乎所有的司法系統都否認非公民居民和未成年公民的投票權。
從普選的歷史來看，雖然各地或多或少存在制度問題、人為黑幕和腐敗現象，但普選仍然是對大多數人最尊重、最公平的方法，是文明的象征，也是世界各國的發展趨勢。
普選只是民主化過程中的進步現象。寬泛並不能說明民主化的程度。