關鍵詞:公共利益行政征收行政法保護
中國圖書館分類號:D922.1文獻識別碼:A文號:1009-0592(2009)02-063-02。
壹、公共利益的現狀
“公共利益”是壹個高度抽象的概念，也是壹個重要的概念。有人類文明的地方，就不能排除“公共利益”的存在。早在古希臘，柏拉圖就指出:“壹切運作安排都是為了客體，謀求客體(弱者)的利益，而不是強者的利益。”江澤民同誌和“三個代表”重要思想的最終目標是最廣大人民的根本利益。
《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用並給予補償”。2004年的修憲讓人高興。難能可貴的是，根本法中白紙黑字寫著“公民的合法財產不受侵犯”和“公共利益”。遺憾的是，《土地管理法》等配套法律沒有跟上，導致實踐中“公共利益”被擱置，土地行政征收矛盾重重。
眾所周知，公共利益是壹個不確定的概念。在中國，對於什麽是公共利益，是否界定“公共利益”的概念，眾說紛紜。但是，我們不能因為不確定就放棄對它的定義。我認為，在制定和修改土地管理法等法律法規的過程中，應該科學界定公共利益的內涵和外延(有總比沒有好)。當然，再聰明的立法者也不可能準確界定公共利益的內涵，窮盡其寬泛的外延。但是，有了明確的定義，在實踐中，權威完全可以解釋正當性。法律天生就落後。為什麽在“公共利益”上不具有普遍性？
二、“公共利益”保護的路徑選擇
(壹)用憲法來具體落實對公共利益的保護。
《中華人民共和國憲法》序言中指出:“這部憲法以法律的形式確認了我國各族人民取得的成就，規定了國家的根本制度和任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、壹切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須以憲法為自己的根本活動準則，都有責任維護憲法的尊嚴，保證憲法的實施。”可見，憲法是根本法，是國家法律體系的基礎和核心，是普通法律的立法依據，是治國安邦的總章程，是規範國家生活和社會生活運行的基本原則。壹切國家機關、政治力量、社會團體和公民個人都必須以憲法為根本的活動準則。用憲法來具體保護“公共利益”顯然是不可行的，當然也不排除憲法的權威解釋。
(二)公共利益的保護不能主要依靠民法。
馬克斯·韋伯認為，“現代法律理論和實踐中最重要的劃分之壹是‘公法’和‘私法’的劃分”。民法主要是調整平等主體之間的人身關系和財產關系，屬於私法的範疇。壹部私法範疇的法律去規範壹個典型的公法概念，顯然是不合適的。《物權法》起草過程中，對於是否界定公共利益存在較大爭議。有人認為私法限制公權是天賜良機，也有人認為公共利益概念是類似於誠實信用、公序良俗的彈性條款，不應在物權法中詳細規定。我們認為，在物權法的制定中，既要考慮富人的“金馬桶”，又要考慮窮人的“水缸”，這是對民事立法的極大考驗，沒有精力也沒有必要把寶貴的立法資源浪費在原本屬於行政法等公法研究領域的“公共利益”上。
(三)刑事法律保護的“公共* * *利益”的選擇也不充分。
中國《刑法》第二條規定:“中國人民刑法的任務是為了保衛國家安全、人民民主專政和社會主義制度，保護國有財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民的人身權利、民主權利和其他權利，維護社會經濟秩序，保障社會主義建設的順利進行，同壹切犯罪行為進行鬥爭並加以懲罰。“可見，在刑法對罪與罰的嚴密思辨過程中，公共利益受到侵害的事實已經確立。刑法再懲罰也來不及了。
(四)公共利益的行政法保護
公共利益是公法研究的核心和出發點，是行政權力產生的原因。“事實上，行政法的許多概念、規則和原則都是從‘公共利益’這壹總要求中借鑒私法的。”葉必豐教授對行政法的定義是:“行政法是在壹定層面上基於公共利益和個人利益關系的法律規範的總和。”可見，公共利益不僅是行政法調整的對象，也是現代行政的目的，更是行政法成為部門法的基礎。行政法所涵蓋的具體行政行為不僅是“公共利益”的主要實現者，也是憲法精神的體現。因此，行政法保護公共利益是最佳的路徑選擇。
第三，行政法保護“公共利益”的制度設計——以土地征收為例
當前，全球經濟危機和糧食安全受到各國的高度重視。如何保護耕地，規範行政征收行為，限制公權，如何在行政征收中體現公共利益，關系到我國改革開放的成敗。十七屆三中全會的主要議題確立為耕地保護和農業可持續發展。可以說，耕地保護是我國現階段“公共利益”保護的重中之重。
(壹)土地征收的立法行為
洛克在《論宗教寬容》中曾說:“公共利益是檢驗壹切立法的標準和尺度”。公共利益的界定權應該掌握在公眾手中，因為只有人民自己知道自己的公共利益是什麽，只有人民才應該是公共利益最權威的決定者；公眾決定公益內容的最佳方式是通過人民代表機關或代表機構制定法律，這就是中國的全國人民代表大會。由於“公共利益”的內容廣泛，顯然不可能在壹部法律中窮盡。要具體到案例，這樣更好把握。“立法者在規定公益的內容時(特別是在有公益授權書授權行政機關實施公益的需要時)，應盡量避免使用模糊、抽象的術語，而是對公益進行分類、專門化，使立法者想要規制的公益內容能夠使其在法律條文中知道其內容、動機和範圍。”當我們的歸納受阻時，我們可以選擇演繹法。與其絞盡腦汁去定義“公共利益”這個詞用之不盡的概念，不如敞開心扉，看看社會實踐，壹事壹議，用行政法規來落實憲法關於“公共利益”的立法精神。從而達到準確把握“公共利益”的內涵和外延的目的。以土地征收為例，如果把公眾的利益放在橫軸上作為具體事項，縱軸上作為具體歷史階段。然後沒有人批評政府在薩拉的隔離措施。在城市化進程中，政府征地行為所指向的人民根本利益等“公共利益”的正確坐標躍入我們的眼簾。“只有立法者在理念上繼承憲法理念，在立法技術上強調‘具體規範’原則，國家權力濫用公共福利的行為才有望得到遏制。”
(二)行政征收行為必須體現程序正義。
作為由個人利益構成的衍生復利，公共利益與個人利益具有內在壹致性，但伴隨其出現的個人權利的限制和克減卻是不可回避的現實問題。正如有學者所指出的:“從世界各國的法律法規來看，即使在對私有財產保護非常全面和完整的國家，私有財產權也不是絕對不受限制的權利。國家為了公共利益的需要，可以征收私有財產。”這就促使我們積極思考如何使這種限制或減少恰到好處，進而維護行政相對人的合法利益；陽光是最好的消毒劑和防腐劑。因此，在處理公眾利益的整個過程中，除了設置其他必要的行政程序外，還應主要引入行政聽證程序，以確保公眾利益的有效保護和公民財產權的合理維護。聽證程序具有廣泛的適用性，是現代程序正當程序原則的核心內容。其主要內容是公開透明程序、公眾參與程序和解釋程序。具體到土地征收，需要在征收前聽取被征收行政相對人的意見，在征收前邀請被征收行政相對人參與決策，並提出抗辯理由，讓私人利益和公共利益進行有意義的博弈，從而實現雙贏。
(三)司法機關有權對行政執法中涉及的公共利益進行審查。
“沒有救濟就沒有權利”，法院有必要對與“公共利益”相關的行政行為進行事後合法性審查。現實情況是，當政府為了公共利益行使征收征用權與私有財產權的沖突時，公民的法律救濟手段少之又少，行政訴訟保障程序對公民合法權益的保護猶如水中之月，鏡中之花。現行《行政訴訟法》沒有將公共利益所需要的行政征收、行政征用納入具體行政行為的範圍，使得公民對行政征收、征用的主體提起訴訟時缺乏法律依據，法院往往以不屬於具體行政行為、不屬於行政訴訟法的受案範圍為由不予受理。行政征收和行政征用壹般是針對特定人和特定事的行政行為，不是抽象行政行為的“具有普遍約束力的決定和命令”，即不是行政機關針對不特定對象發布的、可以重復適用的行政規範性文件。但應屬於具體行政行為的範圍。行政主體與行政相對人在行政征收、征用過程中發生的糾紛所產生的行政法律權利義務關系自然成為行政訴訟的對象。否則會產生嚴重後果，即當政府違法行使征收征用權時，公民無法通過訴訟向法院起訴維護自己的合法權益，這無疑與行政法調整和保護行政相對人合法權益的基本理念相違背。